II OSK 107/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt IV SAB/Wa 67/06 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność M. B. w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. R. W. zaskarżył w dniu 28 października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Ministra Infrastruktury polegającą na tym, że wymieniony organ nie rozpoznał ostatecznie jego wniosku z dnia 30 września 1996 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia 22 września 1994 r. ustalającej lokalizację odcinka drogi krajowej nr [...] K. – G. w części dotyczącej działek: nr [...] położonej w G. i nr [...] położonej w miejscowości B. Przed wniesieniem tej skargi żądanie z wymienionego wyżej wniosku skarżącego było przedmiotem kilku różnego rodzaju decyzji administracyjnych i wyroków sądowych. I tak decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 12 listopada 1998 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją z 21 kwietnia 1999 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie decyzji Wojewody Zielonogórskiego. Decyzja z dnia 21 kwietnia 1999 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt IV SA 794/99 z powodu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 28 maja 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 listopada 1998 r. R. W. twierdzi obecnie, że ta ostatnia decyzja nie została mu doręczona z powodu odbywania przez niego kary pozbawienia wolności. Wobec tego kierował on kolejne skargi na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał te skargi wyrokami z dnia 21 marca 2003 r. (sygn. IV SAB 19/02) i z dnia 1 kwietnia 2003 r. (sygn. I SAB 362/02). W pierwszej z tych spraw Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 30 września 1996 r. a z motywów wyroku wynika, iż nie był mu znany fakt wydania ostatecznej decyzji z 28 maja 2002 r. W drugiej sprawie NSA skargę oddalił po stwierdzeniu, że wobec wydania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. decyzji z 28 maja 2002 r. postępowanie zostało zakończone. W związku z treścią wyroku z dnia 21 marca 2003 r. (IV SAB 19/02) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kolejna decyzją z 9 grudnia 2003 r. sprostowaną w dniu 30 grudnia 2003 r. umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z 22 września 1994 r. Na skutek rozpoznania odwołania R. W. od tej decyzji Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 20 stycznia 2004 r. "umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 grudnia 2003 r." Po kolejnym zaskarżeniu tych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. IV SA/Wa 314/04 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, iż postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe, skoro istnieje popierany przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej i wniosek ten winien być rozpoznany. Wobec braku dalszych działań w tej sprawie R. W. w dniu 28 października 2005 r. skierował kolejną, wymienioną na wstępie, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podając, że w dniu 8 stycznia 2005 r. bezskutecznie wezwał organ do zakończenia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na tę skargę Minister Transportu i Budownictwa, będący następcą prawnym Ministra Infrastruktury, wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż sprawa została zakończona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 28 maja 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. (sygn. IV SAB/Wa 67/06) zobowiązał Ministra Budownictwa do rozpoznania wniosku R. W. – w związku z którym wydano decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Ministra Infrastruktury następnie uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. IV SA/Wa 314/04 – w terminie 1 miesiąca od otrzymania tego wyroku z aktami. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, iż ze względu na fakt zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 30 września 1996 r. ostateczną decyzją z 28 maja 2002 r. należy stwierdzić, że postępowanie toczące się przed Ministrem Infrastruktury a obecnie Budownictwa winno być zakończone jako bezprzedmiotowe stosownym umorzeniem postępowania. W tym zakresie jest niewątpliwe, że Minister pozostaje w bezczynności, nie zakończył bowiem tego postępowania, nie poinformował także Sądu orzekającego w sprawie IV SA/Wa 314/04, iż wniosek skarżącego wszczynający postępowanie rozpoznano ostateczną decyzją z dnia 28 maja 2002 r., co powoduje, że obecnie prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z tych względów WSA uwzględnił skargę na bezczynność na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r. – w części dotyczącej jego uzasadnienia – zaskarżył skargą kasacyjną R. W. Zarzucił mu naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego: – art. 2 Konstytucji RP, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego, w szczególności dyrektywy zaufania obywatela do państwa i prawa przez wydanie wyroku, w którym sentencja jest sprzeczna z uzasadnieniem; – art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sprzecznych w swym celu z sentencją wyroku; – art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 30 września 1996 r., który – zdaniem WSA – został już rozpoznany ostateczną decyzją; – art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez pominiecie podnoszonego przez skarżącego faktu, iż decyzja PUMiRM z 19 października 2002 r. nie została mu doręczona i przez to nie stała się ostateczna; – art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdy konieczność taka wynikała ze zgłoszonych przez skarżącego zarzutów co do niedoręczenia mu decyzji Prezesa UMiRM; – naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 227 k.p.c. przez niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, iż wniosek z 30 września 1996 r. został rozstrzygnięty ostateczną decyzją z dnia 28 maja 2002 r. jest sprzeczny z sentencją wyroku i oczywiści błędny. Nie uwzględnia on bowiem faktu niedoręczenia skarżącemu decyzji z 28 maja 2002 r. Decyzja ta, wobec jej niedoręczenia, nie istnieje w obrocie prawnym. Nadto wykonanie zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania – gdyby przyjąć że sprawa została zakończona ostateczną decyzją – prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy już rozpoznanej. Wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej części wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w części określającej zakres zaskarżonego orzeczenia (pkt I) oraz wnioski (pkt III) wyraźnie stwierdza, iż skarżący zaskarża wyłącznie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. i żąda uchylenia zaskarżonej części wyroku. Należy uznać, iż tak sformułowana skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 p.p.s.a. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w treści postanowienia z dnia 24 marca 2006 r. (sygn. I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006, z. 5, poz. 126) w obecnie obowiązującej procedurze sądowoadministracyjnej nie ma przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia wyroku lub jego części. Istniejąca niegdyś taka możliwość, związana z funkcjonowaniem w systemie prawa rewizji nadzwyczajnej, została zniesiona wraz z uchyleniem przepisów przewidujących ten nadzwyczajny środek procesowy. Dlatego już postanowieniem z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt III RN 183/98 (OSNP 2000, nr 1, poz. 5) Sąd Najwyższy stwierdził, iż niedopuszczalna jest rewizja nadzwyczajna od uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że w owym czasie środek taki przysługiwał od orzeczeń NSA. Jedyną dopuszczalną drogą zmiany uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego I instancji jest zaskarżenie całego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zakresem zaskarżenia, podstawami wskazanymi przez skarżącego i wnioskami zawartymi w tej skardze. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz ogólnych wymogów pism w postępowaniu sądowym winna spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla pisma tego rodzaju. Do tych szczególnych wymagań należy wskazanie zakresu zaskarżenia i wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może uwzględnić taką skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego. Brak prawidłowo sformułowanego zakresu zaskarżenia i związanego z tym wniosku stanowi nieusuwalny brak skargi kasacyjnej, uniemożliwiający jej rozpoznanie (por. post. NSA z 16 marca 2004 r. sygn. FSK 209/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13). Skoro więc rozpoznawana skarga kasacyjna zaskarża wyłącznie uzasadnienie wyroku i żąda jego zmiany, to jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Ubocznie należy zauważyć, iż uwzględnienie zaskarżonym wyrokiem skargi na bezczynność otworzy skarżącemu prawną drogę do obrony swego stanowiska zajętego w procesie. Zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego organ podejmie dalsze działania, które skarżący będzie mógł kwestionować na ogólnych zasadach. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.