II OSK 241/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1411/06 w sprawie ze skargi I. i H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...], nr [...] udzielono I. i H. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu z urzędu postępowania stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując, iż decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy, która nie obowiązywała w dacie podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż powiatowy inspektor nie przeprowadził należycie postępowania legalizacyjnego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 – dalej Prawo budowlane z 1974 r.) , co stanowi istotne naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej Kpa). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I. i H. S. podnosząc, iż z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że do zrealizowanych samowolnie obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Prawo budowlane z 1974 r. stosuje się w całej rozciągłości, a nie wybiórczo. Decyzją z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem budynek powstał w [...] r. (co wynika z protokołu oględzin z dnia [...]), samowolnie, na terenie na którym nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę. Ponadto organ podniósł, iż budynek ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, gdyż posadowiony jest na przyłączu gazu. Powyższe zdaniem organu odwoławczego wskazuje, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego rażąco naruszył prawo wydając pozwolenie na użytkowanie obiektu powstałego niezgodnie z przepisami oraz powodującego niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i H. S. zarzucając organowi nieprawidłową interpretację zaistniałych faktów oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Skarżący potwierdzili, iż na terenie na którym postawiono budynek nie obowiązywał plan miejscowy, to jednakże ich zdaniem nie było przeciwwskazań do zabudowy tego terenu budynkami innego rodzaju niż mieszkalne, o ile ich budowa podyktowana była koniecznością racjonalnego zagospodarowania terenu. Skarżący podnieśli, iż budynek gospodarczy jest zabudową uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, a zatem jego budowa była "funkcjonalnie uzasadniona". Ponadto skarżący wskazali, iż niebezpieczeństwo o którym wspomina organ II instancji powinno wynikać wprost z przeprowadzonych przez organ dowodów. Organ odwoławczy według skarżących całkowicie zignorował postępowanie dowodowe prowadzone przed organem I instancji jak i zgromadzony materiał dowodowy, przyjmując inny, niczym nie poparty punkt widzenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za nieuzasadnioną orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) o jej oddaleniu. W ocenie Sądu I instancji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowił, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawo budowlane z 1994 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., zaś przedmiotowy obiekt został wybudowany w [...] r., samowolnie i na terenie, na którym nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przedmiotowy budynek posadowiony został na przyłączu gazu, co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wobec powyższego zdaniem Sądu organ słusznie zauważył, że zachodzi konieczność zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wskazał, iż powiatowy organ nadzoru wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. winien był zbadać, czy dany obiekt zbudowany został zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami prawa, a więc czy spełnia wszystkie wymogi, od których uzależnione jest wydanie tej decyzji, a które to wymagania rozumieć należy szeroko, biorąc pod uwagę także interes osób trzecich, wymogi ochrony środowiska, przepisy sanitarne, itp. Zdaniem Sądu I instancji decyzję o pozwoleniu na użytkowanie organ powiatowy wydał dla obiektu, który powstał niezgodnie z przepisami (samowola budowlana) oraz powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (posadowienie na przyłączu gazowym), a zatem przy wydawaniu tej decyzji zostało rażąco naruszone prawo, tj. art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., co obligowało organ nadzoru I instancji do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższy wyrok zaskarżyli w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. i H. S. zarzucając mu : - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony skarżącej stanowisko WSA, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że teren nie jest przeznaczony pod zabudowę jest błędną wykładnią art. 37 ustawy z 1974 r. Strona skarżąca przytoczyła wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 1985 r., III ARN 29/85 (OSNCP 1986/11/183) w którym wskazano, że legalizacja obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego), wzniesionego bez pozwolenia na budowę na gruncie, który w zatwierdzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo został przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, jest możliwa. Zdaniem strony powyższe oznacza, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego nie jest automatycznie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r., VII SA/Wa 501/05 skarżący wskazali, że nie można przyjąć automatycznie, iż realizacja obiektu w niewłaściwej odległości od gazociągu powoduje zaistnienie niebezpieczeństwa a w konsekwencji zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących oparta została o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tzn. na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Ustosunkowując się do powyższego należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie dopatrywał się rażącego naruszenia prawa w niewłaściwym zastosowaniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rażące naruszenie prawa dotyczyło art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Naruszenie to miało polegać na fakcie wydania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego pozwolenie na użytkowanie obiektu, który powstał niezgodnie z przepisami oraz powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji, którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...], nr [...] był art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku ze stwierdzonym rażącym naruszeniem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był w sprawie zastosowany, czyni zarzut jego niewłaściwego zastosowania nieskutecznym. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna została sformułowana w sposób wadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do cytowanej już wcześniej treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może domniemywać woli, czy też intencji strony skarżącej, a zatem tak skonstruowaną skargę kasacyjną musiał oddalić. Ponadto kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja organu nadzorczego wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest zbadanie czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, które enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 Kpa), toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przy czym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Orzecznictwo wskazuje, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. "Rażące naruszenie prawa" zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726/00, LEX 51233; 26.09.2000 r., V SA 2998/99, LEX 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99, LEX 47084; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, LEX 192628). W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję o pozwolenie na użytkowanie obiektu, który powstał niezgodnie z przepisami (bez pozwolenia na budowę), oraz powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (posadowienie na przyłączu gazu) rażąco naruszył prawo tj. art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ nadzoru wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien rozważyć w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego tzn. czy dany obiekt zbudowany został zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami prawa, a więc czy spełnia wszystkie wymogi, od których uzależnione jest wydanie tej decyzji. Jeżeli ww. przesłanki nie występują, należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej po ewentualnym nakazaniu zmian i przeróbek, mających na celu doprowadzenie obiektu do wymagań prawa budowlanego. Formą legalizacji - w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego - jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaga uprzedniego ustalenia przez organ orzekający spełnienia przez obiekt budowlany wszystkich wymogów, od których uzależnione jest wydanie decyzji. Słusznie zauważył Sąd i instancji, iż aby wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie organ powinien przeprowadzić postępowanie co do zaistnienia sytuacji z art. 37 Prawa budowlanego, zastosować art. 40, a dopiero potem przeprowadzić legalizację z art. 42 ustawy z 1974 r. Należy również zauważyć, iż w polskim systemie prawnym nigdy nie było możliwości wznoszenia budynków na sieci gazowej. W obowiązującym aktualnie rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) wskazano, iż w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Na mocy ww. rozporządzenia nad gazociągiem dopuszczono możliwość urządzania jedynie parkingów i to za zgodą operatora. W poprzednio obowiązujących rozporządzeniach m.in. w rozporządzeniu Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21 poz. 94) wskazywano, iż na obszarach zabudowanych lub przeznaczonych do zabudowy gazociągi niskiego i średniego ciśnienia powinny być układane przede wszystkim pod chodnikami lub w pasach zieleni. Ww. rozporządzenia określały również minimalne odległości sieci gazowej od budynków terenowych. Wobec powyższego budowa budynków na sieci gazowej nie była nigdy dozwolona, a fakt ułożenia gazociągu w warunkach samowoli budowlanej nie ma wpływu na ten zakaz. W świetle powyższego podniesiony przez stronę skarżącą zarzut, iż przyłącze gazowe jest samowolą budowlaną, która powstała bez zgody właściciela nieruchomości i nie może im utrudniać gospodarowania ich nieruchomości uznać należy za chybiony. Sam fakt powstania przyłącza gazowego w warunkach samowoli budowlanej nie oznacza automatycznie, iż obiekt postawiony na tak ułożonym gazociągu jest zgodny z prawem ani że nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.