II SA/Go 316/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska, Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej G.D. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Utrzymania Czystości i Porządku na Terenie Gminy - zwaną dalej uchwałą lub regulaminem. Zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin czystości i porządku na terenie gminy. Skarżący stwierdził, że w trakcie postępowania nadzorczego zostało ustalone, że zaskarżona uchwała nie została przedstawiona do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Według twierdzeń skarżącego przepis art. 4 ust. 1 ustawy nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek każdorazowego zasięgania opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, ilekroć ma miejsce podjęcie uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Nadto skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów, które winny znaleźć się w regulaminie, bowiem nie zawiera postanowień dotyczących mycia pojazdów i obowiązkowej deratyzacji. Tym samym uchwała naruszyła przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 c) i pkt 8 ustawy. Ponadto skarżący stwierdził, że uregulowania zawarte w § 3 pkt 11, 18, 21-26, 28, 31-34 oraz 38 regulaminu, wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1. Sygn. akt II SA/Go 316/06 Istotne naruszenie prawa stanowi , w ocenie skarżącego, treść § 22 ust. 2 i 3 regulaminu. Wskazany przepis wprowadza sankcję karną w postaci grzywny, za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu i stanowi powtórzenie treści art. 10 ust. 2a u i ust. 3 ustawy. Natomiast – jak wywodził dalej skarżący - z treści art. 40 ust. 4 ustawy wynika, że jedynie w wypadku naruszenia ustanowionych przez radę gminy przepisów porządkowych, przepisy te mogą przewidywać karę grzywny. Wprowadzenie do regulaminu przepisów karnych jest sprzeczne z zasadami tworzenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1269). W wypadku stwierdzenia, że skarga na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zasługują na uwzględnienie, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd po rozpoznaniu niniejszej sprawy, stwierdził, że zarzuty skargi są uzasadnione. Sygn. akt II SA/Go 316/06 Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 a) - c) ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Natomiast z treści art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika, że regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. A zatem z brzemienia przytoczonego powyżej art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy przed uchwaleniem regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ma obowiązek zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Nie budzi sporu okoliczność, że przedmiotowy regulamin nie został przedstawiony do zaopiniowania właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu. Przedstawiona przez organ argumentacja w tym zakresie nie ma wpływu na stwierdzone uchybienie. Poddanie zaopiniowaniu przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego poprzednio podjętej przez Radę uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, której nieważność stwierdzono następnie w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego, nie ma znaczenia przy badaniu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Regulamin jest bowiem aktem prawa miejscowego i dla jego podjęcia ustawodawca przewidział w art. 4 ust. 1 określony tryb, którego niezachowanie stanowi istotne naruszenie prawa, Sygn. akt II SA/Go 316/06 skutkujące stwierdzeniem nieważności całego aktu. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 c) ustawy, albowiem przedmiotowy regulamin w swoim zakresie nie objął kwestii dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, natomiast jak wynika z brzemienia wskazanego tu przepisu prawa, uregulowania w tym zakresie stanowią obligatoryjny element regulaminu. Treść § 19 i § 20 regulaminu nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie z treścią tegoż przepisu ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z uregulowań zawartych w § 19 i § 20 regulaminu nie wynika natomiast ani obszar, ani termin obowiązkowej deratyzacji, a wręcz przeciwnie – ustalenie zarówno terminu jak i obszaru deratyzacji Rada pozostawiła do uznania wójta, który w tym zakresie ma podejmować decyzje w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Z brzemienia art. 4 ust. 2 pkt 8, którego interpretacja nie powinna nasuwać wątpliwości, wynika wprost, że terminy i obszary obowiązkowej deratyzacji winny wynikać z regulaminu, co nie oznacza, że w przypadkach koniecznych, właściwe organy nie powinny podjąć działań w kierunku przeprowadzenia deratyzacji, której termin nie jest przewidziany w regulaminie. Za słuszne należało również uznać stanowisko organu nadzoru w kwestii przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez uregulowania zawarte w § 3 w punktach 11, 18, 21, 28, 31-34 oraz 30 regulaminu. Materia podjęta we wskazanych tu przepisach regulaminu wykracza poza treść art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie do treści § 22 ust. 2 regulaminu, kto nie wykonuje obowiązków określonych w Regulaminie, podlega karze grzywny. Natomiast zgodnie z treścią ust. 2 § 22 postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, toczy się według przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W rozdziale piątym ustawy ustawodawca zawarł przepisy karne. I tak, zgodnie z art. 10 ust. 2a karze grzywny podlega, ten kto nie wykonuje obowiązków określonych Sygn. akt II SA/Go 316/06 w regulaminie, natomiast według treści art. 10 ust. 3 postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. A zatem nie tylko nie było potrzeby podejmowania w uchwale uregulowań dotyczących sankcji karnych za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie, gdyż materia ta została uregulowana w ustawie, ale ponadto podjęte uregulowania stanowią istotne naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U. z 2002r. Nr 100 poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W ocenie Sądu stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa powodują, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust 4 tejże ustawy przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Sąd oceniając wagę stwierdzonych uchybień, stwierdził, że stanowią one istotne naruszenie przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 i 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.