II SA/Ol 614/06

Dnia 16 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Rady Miasta - Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku A. B. został wybrany radnym Rady Miasta "[...]" w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. W okresie od dn. 19 czerwca 2002r. do dn. 29 listopada 2004 r. pełnił również funkcję członka zarządu Telewizji Kablowej "[...]" Stowarzyszenie w "[...]". Stowarzyszenie to, w okresie sprawowania przez A. B. funkcji członka zarządu, prowadziło działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Miasta "[...]" w ten sposób, iż począwszy od dn. 21 lutego 1994r. użytkuje, na podstawie kolejnych umów użytkowania zawartych na okres do dn. 22 lutego 2014r., nieruchomość zabudowaną budynkiem położonym przy "[...]" Nr "[...]" wraz z "[...]" w "[...]", oznaczonej jako działka Nr "[...]". W dniu 6 czerwca 2006r. Wojewoda wezwał Radę Miasta "[...]" do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. B. w terminie 30 dni od daty otrzymania przedmiotowego wezwania. W związku z niepodjęciem przez Radę Miasta "[...]" uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego A. B. we wskazanym w wezwaniu terminie, Wojewoda działając w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.s.g., wydał w dniu "[...]" r. zarządzenie zastępcze, w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego A. B. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 24f ustawy o.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jak ustalił Wojewoda, A.B. będąc członkiem zarządu Telewizji Kablowej "[...]" Stowarzyszenie w "[...]", zarządzał działalnością gospodarczą wymienionego Stowarzyszenia, będąc jednocześnie radnym Rady Miasta "[...]". Tym samym A. B. naruszył przepis art. 24f ust. 1 ustawy o.s.g., choć zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.) mógł on w terminie do dn.1 kwietnia 2003r. podjąć decyzję o tym, czy rezygnuje z mandatu radnego, czy też nadal pełnić będzie funkcję członka zarządu Telewizji Kablowej "[...]" Stowarzyszenie w "[...]". Skoro A. B. nie zrezygnował w terminie do dn. 1 kwietnia 2003r. z funkcji członka zarządu, będąc jednocześnie radnym, zatem zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dn. 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) następuje wygaśnięcie mandatu radnego, które stwierdza rada w drodze uchwały. Wobec nie podjęcia przez Radę Miasta uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. B., wydanie zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie, jak podniósł Wojewoda, było zasadne. Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody, Rada Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, domagając się jego uchylenia, jak też wstrzymania jego wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż pełnienie funkcji członka zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą nie jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Bowiem, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 855, ze zm.), stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad, jednakże dochód z tej działalności nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Oznacza to, że działalność gospodarcza stowarzyszenia nie może być kwalifikowana jako działalność gospodarcza na własny rachunek jego członków, w tym również członków wchodzących w skład organów stowarzyszenia. Nadto dodała, że utożsamianie członkowstwa w organach stowarzyszenia z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami godzi w brzmienie i istotę przepisów art. 2 i 6 cytowanej ustawy, stanowiących, że stowarzyszenie jest to dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych, które opiera swoją działalność na pracy społecznej jego członków (art. 2), jak też nikt nie może ponosić ujemnych następstw z powodu przynależności do stowarzyszenie (art. 6). Wskazała również, że art. 4 pkt 1-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1998r. Nr 97, poz. 554) nie wymienia stowarzyszenia jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy i w związku z tym Wojewoda nie może w tym przedmiocie wydawać aktów nadzorczych, takich jak zaskarżone zarządzenie zastępcze. Nadto, powołała się na fakt, iż radny A. B. od szeregu lat jest bezrobotnym z prawem bądź bez prawa do zasiłku, jedynie okresowo zatrudniany przez lokalną firmę do prac porządkowych, a więc nie może on prowadzić działalności gospodarczej, ponieważ posiadając status bezrobotnego nie można równocześnie takiej działalności prowadzić. Skarżąca stwierdziła również, iż stanowisko Wojewody zawarte w wydanym przez niego zarządzeniu zastępczym pozostaje w braku korelacji z wykładnią celowościową przepisu art. 24f ustawy o.s.g., bowiem zamiarem ustawodawcy było stworzenie przepisu "antykorupcyjnego", natomiast w przedmiotowej sprawie, dochód stowarzyszenia służy wyłącznie realizacji celów statutowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może zatem opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Wojewoda wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze nie naruszył prawa, a wskazana w tym zarządzeniu podstawa prawna znajduje swoje odzwierciedlenie w stanie faktycznym sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż procedura wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Bowiem stosownie do przepisu art. 98a ustawy o.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw, nie podejmuje uchwały w zakresie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ do podjęcia stosownego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenia zastępcze. W omawianej sprawie Wojewoda, wypełniając dyspozycję wynikającą z art. 98a ustawy o.s.g., pismem z dnia 6 czerwca 2006r. wezwał Radę Miasta "[...]" do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. B. w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania, co jednak nie nastąpiło. Pismem z dnia 18 lipca 2006r. organ nadzoru poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W dniu "[...]"r. Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego A. B. Analizując materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Oznacza to ogólny zakaz wykorzystywania mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnych z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Podkreślić również trzeba, że zakaz zawarty w omawianym przepisie ma charakter bezwzględny, a ograniczenia nim wprowadzone nie pozwalają radnym na rozwijanie działalności gospodarczej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców. Wskazane w powyższym przepisie ograniczenia są konieczne ze względu chociażby na ochronę dobra publicznego i praw innych członków wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dn. 29.09.2006r. Sygn. akt II OSK 1052/06, niepublikowany). Należy mieć również na względzie, że wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego należącego do gminy radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Radny A. B., jako członek zarządu Telewizji Kablowej "[...]" Stowarzyszenie w "[...]" był osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia i w ten sposób naruszył bezwzględny zakaz ustanowiony normą art. 24f, który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny odnosi z niej osobiste korzyści, czy też nie. W tym stanie rzeczy należy uznać za słuszne zakwalifikowanie przez organ nadzoru członkostwa radnego B. w zarządzie stowarzyszenia, jako naruszenie normy art. 24f ustawy o.s.g., i jednocześnie jako bezzasadny należy traktować wyrażony w skardze pogląd, iż stanowisko Wojewody zawarte w wydanym przez niego zarządzeniu zastępczym nie pozostaje w związku z wykładnią celowościową przepisu art. 24f ustawy o.s.g Odnosząc się do zarzutu skargi, iż według ustawy Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, a nadto, stosownie do art. 34 tej ustawy, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad, jednakże dochód z tej działalności nie może być przeznaczony do podziału między jego członków, to należy wskazać, że gospodarczego celu takiej działalności nie niweczy fakt, iż dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową. Prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach (ustawa z dn. 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej), jednakże okoliczność, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczane na różne cele, oprócz czerpania osobistych korzyści przez członków stowarzyszenia, nie zmienia gospodarczego charakteru takiej działalności. Stąd też należy stwierdzić, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o.s.g., a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością (tak też w wyroku NSA z dn. 12.01.2006r. Sygn. akt II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86). Zatem zarzut niewłaściwego utożsamiania prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z członkowstwem w organach stowarzyszenia nie jest zasadny, albowiem radny A. B. będąc członkiem zarządu Telewizji Kablowej "[...]" Stowarzyszenie w "[...]" korzystającego z mienia gminy Miasta "[...]", zarządzał jednocześnie działalnością tego Stowarzyszenia, co stało w sprzeczności z dyspozycją normy wynikającej z art. 24f ustawy o.s.g. Na zakończenie należy wspomnieć, że bez znaczenia dla potrzeb niniejszej sprawy jest fakt, iż radny A. B. od szeregu lat jest bezrobotnym z prawem bądź bez prawa do zasiłku i pracuje dorywczo przy pracach porządkowych, ponieważ jak wynika z akt sprawy pełnił on funkcję członka zarządu Telewizji Kablowej "[...]" Stowarzyszenie w "[...]", a zatem zarządzał on działalnością tego stowarzyszenia, nawet jeżeli nie pobierał z tego tytułu wynagrodzenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.