II OSK 1303/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 56/06 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia 27 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Rejonowego W. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 56/06 po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia 27 października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Rejonowego W. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyboru trzech ławników, to jest P. K., K. W. i K. N. W uzasadnieniu wyroku podano, że Rada Miejska K. podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie wyboru ławników na kadencję 2004-2007 na podstawie art. 160 ( 1 i art. 162 ( 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz. U. Nr 98, poz. 1070/. Wojewoda Mazowiecki w skardze na powyższą uchwałę zarzucił naruszenie art. 162 ( 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez wybór osób, które zostały zgłoszone przez partię polityczną, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej wadliwego z powyższego względu wyboru trzech ławników, to jest P. K., K. W. i K. N., zgłoszonych na ławników przez partię polityczną - P. Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 162 ( 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych kandydatów na ławników zgłaszają radom gmin prezesi sądów, stowarzyszenia, organizacje i związki zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, oraz co najmniej dwudziestu pięciu obywateli mających czynne prawo wyborcze, zamieszkujących stale na danym terenie. Partie polityczne natomiast nie zostały wymienione przez ustawodawcę wśród podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na ławników, co powoduje, że wybór na ławników osób zgłoszonych przez partię polityczną stanowi istotne naruszenie prawa - art. 162 ( 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2004 r. Sygn. akt II SA/Wa 143/04 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP art. 160, 161, 162, 163 ( 2 i 164 ( 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt P 16/04 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu powyższego pytania prawnego orzekł, że art. 160 Prawa o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim upoważnia rady gminy do wyłącznego wyboru ławników, jest zgodny z art. 10, art. 173 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji RP. W pozostałym zakresie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie. Po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji stosując wykładnię art. 162 ( 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych przyjął, że partie polityczne nie zostały wymienione w tym przepisie przez ustawodawcę wśród podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na ławników, stanowią one bowiem organizacje szczególnego rodzaju. Powołując się na definicję encyklopedyczną Sąd stwierdził, że partia to dobrowolna organizacja, reprezentująca interesy określonej grupy społecznej, zmierzająca do zdobycia lub utrzymania władzy państwowej w celu realizacji swojego programu politycznego. Władza stanowi dla partii instrument realizacji programu politycznego, który jest funkcjonalny wobec interesów jednej z grup społecznych. Celem partii politycznych jest zatem zdobycie władzy w państwie demokratycznym w drodze wyborów w organach ustawodawczych, a następnie władzy wykonawczej, ponieważ zdobycie władzy umożliwia partii realizację programu popieranego przez jej członków. Z konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej /art. 178 ( 1 Konstytucji RP/, obejmującej zarówno sędziów zawodowych jak i ławników, wiążącej się z trójpodziałem władzy na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że trudno uznać, aby wolą ustawodawcy było to, żeby w procesie rekrutacji ławników /osób sprawujących władzę sądowniczą/ czynny udział brały partie polityczne będące organizacjami, których celem jest zdobycie władzy ustawodawczej i wykonawczej. W ocenie Sądu przyjęcie odmiennego założenia mogłoby prowadzić do podważenia konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy. W uzasadnieniu wyroku zauważa się, że treść art. 162 ( 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych została w 2005 roku zmieniona w ten sposób, że ustawodawca wprost odmówił partiom politycznym prawa do zgłaszania kandydatów na ławników. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska K. reprezentowana przez radcę prawnego K. S. zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie art. 162 ( 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych obowiązującego w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że kandydatów na ławników nie mogą zgłaszać partie polityczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż skoro przepis art. 162 ( 1 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przewidywał, że kandydatów na ławników zgłaszają m. in. organizacje, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, to wykładnia gramatyczna daje podstawę do przyjęcia, że partie polityczne jako organizacje zarejestrowane na podstawie przepisów prawa mają prawo zgłaszać swoich kandydatów na ławników. Przemawia za tym także przewidziane w powyższym przepisie prawo do zgłoszenia kandydatów przez grupę osób, to jest co najmniej dwudziestu pięciu obywateli mających czynne prawo wyborcze, którzy mogą być również członkami jednej partii politycznej. Zmiana regulacji prawnej w postaci wyłączenia możliwości zgłaszania kandydatów na ławników przez partie polityczne obowiązuje dopiero od daty jej wejścia w życie. Przeciwne rozumienie prawa narusza w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zasadę legalizmu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki wnosząc o jej oddalenie wskazując na to, iż nawet jeżeli w dacie wyborów ławników na kadencję 2004-2007 nie było expressis verbis wyrażone wyłączenie zgłaszania kandydatów przez partie polityczne, to i tak nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 162 ( 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Podkreślił także, iż wyjaśnienie w powyższym zakresie było znane wszystkim organom samorządu gminnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, bowiem zarzuca się w niej naruszenie art. 162 ( 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że kandydatów na ławników nie mogą zgłaszać partie polityczne. Jak to słusznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w dacie podejmowania kwestionowanej przed tym Sądem uchwały Rady Miejskiej K. przepis art. 162 ( 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych stanowił, że kandydatów na ławników zgłaszają radom gmin prezesi sądów, stowarzyszenia, organizacje i związki zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, oraz co najmniej dwudziestu pięciu obywateli mających czynne prawo wyborcze, zamieszkujących stale na danym terenie. W związku z tak sformułowaną normą prawną dokonując jej wykładni należało w pierwszym rzędzie dokonać analizy jej treści oraz zakresu znaczeniowego pojęć mających w sprawie zastosowanie. Oczywiste jest, iż skoro osoby, odnośnie których została wniesiona przez Wojewodę Mazowieckiego skarga do Sądu I instancji, zgłosiła jako kandydatów na ławników partia polityczna, nie miała w sprawie zastosowania ta część przepisu art. 162 ( 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, która czyni podmiotami uprawnionymi do zgłaszania kandydatów prezesów sądów, stowarzyszeń, czy też obywateli. Rozważaniem trzeba zatem objąć jedynie określenie "organizacje i związki zawodowe". Aby właściwie ocenić znaczenie tego sformułowania, wypada zauważyć, że ustawodawca zastosował spójnik "i" łączący określenie "organizacje" i "związki zawodowe", które spełniają ponadto warunek "zarejestrowania na podstawie przepisów prawa". Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia zakres pojęcia "związki zawodowe", gdyż niewątpliwie partie polityczne nie są związkami zawodowymi. Pozostaje natomiast do oceny kwestia, czy każda organizacja, a przede wszystkim każda "organizacja partyjna", jak to wywodzi wnosząca skargę kasacyjną, należy do tych podmiotów, które mają prawa wynikające z komentowanego przepisu. Otóż w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem zmierzającym do tego aby uznać, że każdy podmiot zorganizowany na zasadach przewidzianych przez prawo i w formie prawem przewidzianej, który mógłby być traktowany jako "organizacja", "zarejestrowany" zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi organizację w rozumieniu przepisu art. 162 ( 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, a przede wszystkim, że taką "organizacją" jest partia polityczna. W odniesieniu do partii politycznych pojęcie "organizacja partyjna" nie stanowi przy tym określenia normatywnego. Partie polityczne są bowiem specyficznymi podmiotami, tworzonymi dla ściśle sprecyzowanych celów, choć niewątpliwie posiadają stosowną do tego organizację. Mając na uwadze jedną z podstawowych zasad wykładni, wymagających oceny stosowanego prawa w aspekcie funkcjonalnym, a więc przy uwzględnieniu celu ustanowienia konkretnej normy prawnej, należy wykluczyć szerokie rozumienie pojęcia "organizacja", obejmujące swoim zakresem także partie polityczne, choć niewątpliwie może ono budzić uzasadnione wątpliwości. Gdyby ustawodawca zamierzał uznać, że omawiany przepis dotyczy także partii politycznych, to niewątpliwie wymieniłby je pośród podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na ławników tak jak to uczynił w odniesieniu do związków zawodowych. Jest to bowiem przepis niezwykle istotny, skoro w wyniku jego stosowania zostają wyłonione osoby orzekające w sądach, a więc sprawujące wymiar sprawiedliwości, nie powinien więc ze względu na użycie nieostrego pojęcia dopuszczać dywagacje na temat, czy partia polityczna jest właściwym podmiotem w rozumieniu tego przepisu. Mając to na uwadze dokonano jego nowelizacji jednoznacznie eliminując możliwość zgłaszania kandydatów na ławników przez partie polityczne. Zmiana unormowania w tym zakresie potwierdza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zastosowana w zaskarżonym wyroku wykładnia prawa jest w pełni zasadna i prawidłowa. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że upoważnienie do zgłaszania kandydatów na ławników przez co najmniej 25 obywateli umożliwia w praktyce dokonywanie tych zgłoszeń przez partie polityczne nie ma znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż podnoszona okoliczność nie pozostaje w sferze wykładni omawianego przepisu, lecz w sferze faktów /konkretnego stanu faktycznego/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.