I SA/Wa 1636/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I SA/Wa 1636/06 UZASADNIENIE Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], działając na postawie art. 59 ust. 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zmianami), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji przez Miasto G. z dniem 1 września 2004 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w G. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r., [...] Kurator Oświaty nie zgodził się z argumentami przedstawionymi przez Prezydenta Miasta G. Kurator stwierdził, że likwidacja tej szkoły wpłynie na pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów do niej uczęszczających, wydłuży drogę do szkoły o około 1 km i obniży poziom bezpieczeństwa, poprzez konieczność przechodzenia dzieci przez ulicę o dużym natężeniu ruchu, zwiększy się także zagęszczenie klas, a przeniesienie dzieci do innej szkoły jest działaniem niekorzystnym i nieuzasadnionym. Na powyższe postanowienie [...] Kuratora Oświaty Prezydent Miasta G. złożył zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Wskazał w nim na czynnik demograficzny i ekonomiczny, a propozycję likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] uzasadnił możliwością przeniesienia uczniów z tej szkoły do Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej nr [...]. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po analizie przedstawionego materiału i zawartych w nim argumentów, postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji przez Radę Miasta G. z dniem 1 września 2004 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w G. Minister stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej nr [...] spowoduje konieczność przejścia [...] uczniów do wyżej wymienionych szkół nr [...] i nr [...]. W obu tych szkołach nastąpi zwiększenie liczebności klas, co wpłynie w sposób niekorzystny na warunki nauki. Ponadto, z opinii Kuratora wynika, że znaczący spadek narodzin nie dotyczy rejonu Szkoły Podstawowej nr [...], ponieważ w obwodzie tej szkoły notuje się przyrost urodzeń o [...] %. Również zdecydowanemu pogorszeniu ulegną warunki bezpieczeństwa uczniów, związane z dłuższą o około 1 km drogą do szkoły, a także koniecznością przechodzenia przez ruchliwe ulice, na których często dochodzi do wypadków z udziałem pieszych. Zaś dotychczasowa droga do szkoły znajduje się w obrębie spokojnych i bezpiecznych ulic osiedlowych. Poza tym, przeniesienie dzieci do innej szkoły jest działaniem niekorzystnym i nieuzasadnionym. Natomiast problem reorganizacji sieci szkół powinien być rozstrzygnięty w drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych stron, a argumentacja przedstawiona przez Prezydenta Miasta G. nie wskazuje jednoznacznie na zasadność likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...]. Argumenty natury ekonomicznej nie mogą być bowiem jedyną, racjonalną przesłanką zamiaru likwidacji szkoły, lecz należy brać również pod uwagę czynnik społeczny w postaci uczniów i ich rodziców, emocjonalnie związanych ze szkołą. Na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem - ze stwierdzeniem organu, że pogorszą się warunki bezpieczeństwa uczniów. Drogi do najbliższych proponowanych szkół wcale nie należą do najbardziej ruchliwych czy niebezpiecznych w 100 tysięcznym mieście. Nieprawdziwe jest także twierdzenie, że spadek urodzeń w mieście nie dotyczy obwodu Szkoły Podstawowej nr [...], bo gdy w całym mieście notuje się spadek urodzeń o [...] %, to niemożliwym jest, aby w jednym rejonie miasta było inaczej. Niezgodne z prawdą jest także stwierdzenie, że powstanie nowych oddziałów spowoduje pogorszenie warunków nauki w Szkole Podstawowej nr [...] i nr [...]. Ważne jest także to, że z chwilą likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] budynek przy ul. [...], stanie się siedzibą [...] Liceum Ogólnokształcącego, natomiast w dotychczasowym budynku liceum mógłby zostać otworzony Ośrodek Zamiejscowy Uniwersytetu [...], co umożliwiłoby mniej zamożnej młodzieży, której nie stać na studiowanie poza miejscem zamieszkania, kontynuowanie nauki. Zaspokojenie potrzeb tej części mieszkańców miał na myśli samorząd podejmując decyzję o likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...]. Dodatkowo organy obu instancji dokonały rażących naruszeń w zakresie postępowania administracyjnego – art. 10 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez: uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie spełnienie przez uzasadnienia obu postanowień wymogów określonych przez kodeks postępowania administracyjnego, czyli wskazania, dlaczego argumenty kuratora oświaty zostały przyjęte, a argumenty podane przez skarżącego pominięte. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie nie zawiera też uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne i podtrzymał swoje argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zwracając uwagę na fakt, że kwestie ekonomiczne nie mogą decydować o likwidacji szkoły i wpływać na sytuację uczniów związanych ze swoją szkołą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 763/04 oddalił skargę. Sąd uznał, że zarzuty skargi sprowadzają się do polemiki z opinią wyrażoną przez [...] Kuratora Oświaty i że skarżący przedstawia własny pogląd w sprawie likwidacji szkoły, odmienny od przedstawionego w zaskarżonych postanowieniach. Tymczasem przepisy ustawy nie określają, jakimi kryteriami winien się kierować kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły. Opinia taka jest wydawana na podstawie uznania administracyjnego, które jednakże nie może mieć zupełnie dowolnego charakteru. Kurator oświaty uzasadniając swoją opinię wskazał na następujące okoliczności: pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłużenie drogi do szkoły o 1 km, obniżenie poziomu bezpieczeństwa uczniów poprzez konieczność przechodzenia przez ulicę o dużym natężeniu ruchu i wypadkowości pieszych, przewidziana do likwidacji szkoła osiąga doskonałe wyniki w nauczaniu, posiada certyfikat Centrum Edukacji Obywatelskiej "Szkoła z klasą", uczniowie i ich rodzice są emocjonalnie związani ze szkołą, wyłącznie czynnik ekonomiczny nie może decydować o likwidacji dobrej szkoły, propozycja władz miasta spotkała się z bardzo dużym oporem społecznym lokalnego środowiska. W tej sytuacji Sąd uznał, że [...] Kurator Oświaty nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a tym samym również rozstrzygnięcie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy postanowienie kuratora oświaty nie narusza prawa. Wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną Gmina-Miasto G. jako jej podstawy przytoczyła: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 16 ust. 2 i 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1999 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami) poprzez przyjęcie, że istniały podstawy prawne wydania spornych decyzji i to w ramach uznania administracyjnego, 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń postępowania administracyjnego, w tym świadczących o podstawie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że z urzędu sąd powinien uwzględnić wszelkie naruszenia prawa obciążające działające w tej sprawie organy, których stanowisko zostało podjęte bez przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wbrew zasadom określonym w art. 7, 8 i 9 k.p.a., w istocie zaś sprowadza się tylko do polemiki ze stanowiskiem skarżącego. Przede wszystkim podniesiono, że - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) - wydając opinię kurator oświaty nie działa arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i negatywna opinia musi zawsze wskazywać ustawowe podstawy prezentowanego stanowiska, natomiast żaden z organów takich podstaw nie wskazał, stąd do wydania negatywnej opinii doszło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1114/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd uznał, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna może być zlikwidowana przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ wszelkich możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Skarga kasacyjna ma zatem usprawiedliwioną podstawę kiedy zarzuca, że - czego nie dostrzegł sąd - właśnie ten przepis, chociaż nie wyłącznie, określa kryteria, jakimi powinien kierować się kurator oświaty opiniując zamiar likwidacji szkoły. W świetle powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje uzasadnienia prawnego pogląd, aby negatywna opinia kuratora była podejmowana w ramach oderwanego od regulacji prawnych uznania sprowadzającego się do oceny, czy zamiar likwidacji szkoły jest stosowny z punktu widzenia organów administracji oświatowej. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny - badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty - opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie tylko w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej prawne kryteria, w przypadku zaś odmowy wydania pozytywnej opinii kurator powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania przez organ prowadzący szkołę, wyraźnie wskazanego w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach obowiązku, związanego z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły wszystkich przysługujących im uprawnień, legitymuje do zajęcia negatywnego stanowiska. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić, bowiem zostały naruszone przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres uprawnień jakie posiada kurator oświaty wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zmianami) jest ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przez powołaną ustawę. Kurator oświaty sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad szkołami (publicznymi i niepublicznymi), realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli (art. 31 i art. 33 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy). Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji oraz posiada szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Kurator oświaty nie może, wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w powołanej ustawie oraz w przepisach odrębnych. Taką normą jest w szczególności art. 59 ust. 1 w/w ustawy o systemie oświaty, który możliwość likwidacji szkoły przewiduje jedynie z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej oraz po powiadomieniu na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły rodziców uczniów i właściwego kuratora. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, szkoły powinny być tak rozmieszczone, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała odpowiednio - w zależności od klasy, do której dziecko uczęszcza - 3 lub 4 kilometrów. Jeżeli droga dziecka do szkoły przekracza wymienione odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Należy tu również mieć na uwadze stan dróg, tak aby zapewnić bezpieczeństwo oraz dostępność do szkoły o każdej porze roku. Kurator oświaty miałby więc podstawę do negatywnej opinii w przypadku, gdyby gmina nie dawała gwarancji wykonania obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, gdyby odległości z domu do nowej szkoły przekraczały wymagane wielkości i jednocześnie nie zapewniono odpowiednich środków transportu, bądź nie zarezerwowano w budżecie potrzebnych kwot na ewentualne pokrycie kosztów dojazdów uczniów do szkół. Negatywna opinia kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazywać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Jedynie niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00; OTK-A 2002/3/30). W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie nie wykazały, że Miasto G., zamierzając zlikwidować Szkołę Podstawową nr [...] w G., nie spełniło któregokolwiek z wyżej wskazanych wymogów albo innego wymogu zawartego w ustawie o systemie oświaty lub w odrębnych przepisach. Podniesione przez te organy zarzuty nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz nie zostały poparte wskazaniem przepisów prawnych nakładających stosowne obowiązki, których Miasto G. - zamierzając zlikwidować szkołę podstawową - nie zrealizowało. Przedmiotowa sprawa nie została więc należycie wyjaśniona a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.