I OSK 537/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 871/05 w sprawie ze skargi K. P. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 871/05 oddalił skargę K. P. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Powiatowy Policji w O. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...][...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., Nr 7 poz. 58 z późn. zm. - dalej powoływana jako ustawa o Policji) oraz art.108 § 1 kpa, zwolnił sierż. szt. K. P. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ stwierdził, że K. P. od dnia 6 kwietnia 2004 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Dnia 24 lutego 2005r skierowano go do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr [...] w K. w celu ustalenia jego dalszej zdolności do służby w Policji. Do dnia 5 kwietnia 2005 r. skarżący do badań jednak nie przystąpił. Skoro upłynął okres 12 miesięcy nieprzerwanego zwolnienia lekarskiego, to spełnione są przesłanki do zwolnienia K. P. ze służby na wskazanej podstawie. Za rozwiązaniem stosunku służbowego przemawia także brak rokowań co do szybkiego powrotu policjanta do pracy oraz konieczność uwolnienia zajmowanego przez skarżącego etatu w celu ochrony interesu społecznego, interesu służby i dobra jednostki organizacyjnej Policji, "której zadaniem jest prawidłowe zabezpieczenie ładu, porządku publicznego i ochrona mienia na podległym terenie". Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] do [...][...] Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpatrzeniu odwołania K. P., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Stwierdził przy tym, że skarżący na zwolnieniu lekarskim przebywał od dnia 6 kwietnia 2004 r., natomiast w dniu 19 kwietnia 2004 r został zawieszony w czynnościach służbowych. Zaprzestanie służby z powodu choroby, trwające dłużej niż 12 miesięcy, jest samoistną przesłanką umożliwiającą zwolnienie policjanta ze służby. Odmienna zaś argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Prowadziłaby bowiem do błędnego wniosku, iż zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza przebywającego ponad rok na zwolnieniu lekarskim chroni go przed zwolnieniem ze służby. Rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] K. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wyraził pogląd, iż okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przerywa okres dwunastu miesięcy, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy, co wyklucza możliwość zwolnienia funkcjonariusza na tej podstawie. Ponadto skarżący nie przedłożył zwolnień lekarskich za okres od 3 czerwca 2004 r. aż do 19 sierpnia 2004 r. i oryginałami tych zwolnień dysponuje do chwili obecnej. W jego ocenie niezłożenie zwolnień oznaczało automatyczną rezygnację z uprawnień, jakie mu z tego tytułu przysługiwały. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, iż K. P. zaprzestał służby z powodu choroby, zaś zawieszenie go w czynnościach służbowych miało miejsce później, w okresie od 19 kwietnia 2004 r. do 27 sierpnia 2004 r. Wskazał również, iż organ dysponuje nieprzerwanymi zwolnieniami lekarskimi złożonymi przez skarżącego w oryginałach lub w kserokopiach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawa P.p.s.a.), oddalił skargę K. P. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie niesporne jest, że K. P. od dnia 6 kwietnia 2004 r. zaprzestał służby z powodu choroby. Na zwolnieniu lekarskim przebywał do dnia 21 kwietnia 2005 r., a więc przez okres ponad 12 miesięcy i ten okres jest udokumentowany szesnastoma zaświadczeniami lekarskimi. Okoliczność, że zakład pracy dysponuje częściowo oryginałami zwolnień, a w pozostałym zakresie ich kserokopiami, nie ma znaczenia skoro oryginały pozostałych zwolnień istnieją i są w posiadaniu skarżącego. Ponadto zdaniem Sądu, fakt iż funkcjonariusz w czasie pobytu na zwolnieniu lekarskim, został zawieszony w czynnościach służbowych z dniem 19 kwietnia 2004 r., nie mógł mieć wpływu na ocenę przesłanki upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby określonej w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi - jak słusznie podniósł to organ odwoławczy - samoistną podstawę do zwolnienia policjanta ze służby. Sąd zwrócił uwagę, że zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta w żaden sposób nie "przerywa" ciągu zwolnień lekarskich, a skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego skutecznie mógłby wywodzić odmienne twierdzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., zaskarżając go w całości. Domagał się uchylenia tego orzeczenia oraz o uchylenia rozkazów personalnych [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] nr [...], ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zaskarżony wyrok jak i kwestionowane rozkazy oparte zostały na wadliwej interpretacji wskazanej normy. Pojawia się bowiem wątpliwość czy użyte w treści tego przepisu pojęcie "zaprzestanie (...) z powodu choroby" odnosi się tylko do ujęcia choroby jako przyczyny faktycznego zaprzestania służby, bez względu na to, czy później wystąpiły inne przyczyny, także powodujące faktyczne zaprzestanie służby, czy też omawiane sformułowanie zawiera w sobie element kontynuacji, tzn. iż choroba jest samoistną przyczyną faktycznego zaprzestania służby i choroba ta trwa nieprzerwanie przez 12 miesięcy. Zdaniem kastora intencją ustawodawcy było określenie fakultatywnej przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w postaci nieprzerwanej, trwającej przez co najmniej 12 miesięcy choroby - jako samoistnej przyczyny niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych. Wynika to z faktu, że art.1 pkt.18 ustawy z dnia 21 lipca 2006r o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw do art.41 ust.2 ustawy o Policji został dodany pkt 9 określający inną samodzielną, fakultatywną przesłankę zwolnienia ze służby, tj. " upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych". W obecnym stanie prawnym funkcjonują zatem obok siebie dwie niezależne przesłanki do zwolnienia policjanta, wiążące się z niewykonywaniem obowiązków służbowych przez okres 12 miesięcy. Współzależność dwóch sytuacji tj. choroby i zawieszenia w czynnościach służbowych, wynika ze skutków, jakie obie te sytuacje rodzą dla zainteresowanego policjanta. Choroba stwierdzona zwolnieniem lekarskim powoduje, iż policjant faktycznie nie wykonuje swoich obowiązków służbowych, ale jednocześnie nie niesie ona niekorzystnych dla policjanta skutków. Natomiast zawieszenie w czynnościach służbowych wiąże się z szeregiem niekorzystnych skutków (oddanie broni, odznaki, zawieszenie wypłaty 50 % wynagrodzenia, itp.), przede wszystkim zaś oznacza, że zawieszony policjant nie może wykonywać żadnych czynności. Z powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wynika, że zawieszenie w czynnościach służbowych przerywa skutki, jakie niesie za sobą choroba stwierdzona zwolnieniem lekarskim, a w konsekwencji policjanta, który nie wykonuje obowiązków służbowych z jednej przyczyny ustawowej, nie powinno zwalniać się ze służby na innej podstawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby było zaprzestanie przez niego służby z powodu choroby przez okres ponad 12 miesięcy. Ponadto wyjaśnił, iż decyzja o zawieszeniu w czynnościach nie mogła przerwać ciągłości zwolnienia lekarskiego, ponieważ o niezdolności z powodu choroby decyduje lekarz, nie zaś przełożony policjanta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002r-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z póź.zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art.183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym- zdaniem skarżącego- uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie spełnia powyższe wymogi, ale nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., Nr 7 poz. 58 z późn. zm). Nie wytyka natomiast naruszenia żadnych przepisów procesowych, a zatem w sprawie miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku. Z przyjętych w sprawie, niezakwestionowanych przez kasatora ustaleń wynikają dwie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Skarżący zaprzestał pełnienia służby w dniu 6 kwietnia 2004 r. i od tego czasu nieprzerwanie przez ponad 12 miesięcy korzystał ze zwolnień lekarskich. Wystąpienie łącznie tych przesłanek uprawniało Komendanta Powiatowego Policji w O. do zwolnienia K. P. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zgodnie z powyższym przepisem policjanta można zwolnić ze służby z powodu upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Przepis ten ma niewątpliwie charakter gwarancyjny, ale chroni trwałość stosunku służbowego wyłącznie przez ściśle określony czas. Z wykładni art. 41 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy jednoznacznie wynika, że na tej podstawie można policjanta zwolnić ze służby po upływie 12 -miesięcznej absencji z powodu choroby. Nie oznacza to jednak wymogu, aby konkretna choroba, która stała się przyczyną zaprzestania służby trwała przez cały okres ochronny. Wystarczy, aby funkcjonariusz nieprzerwanie korzystał ze zwolnienia lekarskiego w ciągu 12 miesięcy przed rozwiązaniem z nim stosunku służbowego. Nie jest natomiast istotne, czy w danym okresie leczył się na tę samą chorobę, która ostatecznie stała się przyczyną jego zwolnienia, czy też w tym czasie były wydawane zwolnienia lekarskie w związku z leczeniem innych dolegliwości. Nieobecności spowodowane nawet przez różne, ale kolejno po sobie następujące, bez przerwy, choroby sumuje się. Przesłanką warunkującą możliwość zwolnienia policjanta ze służby na omawianej podstawie jest zatem to, aby policjant nie wykonywał służby przez 12 miesięcy od dnia jej zaprzestania z powodu choroby. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art.25 ust.1 ustawy o Policji służbę w tej formacji mogą pełnić osoby posiadające zdolność fizyczną i psychiczną do takiej służby. Bieg okresu przewidzianego w art. 41 ust. 2 pkt 7 przerwać zatem może jedynie ustanie niezdolności policjanta do służby. Takich skutków nie wywołuje natomiast zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych. Samo zawieszenie chorego funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie przerywa bowiem jego niezdolności do służby, a w konsekwencji nie może mieć żadnego wpływu na bieg omawianego okresu. Przyjęta w tym zakresie przez Sąd I instancji, a poprzednio organy Policji, interpretacja jest całkowicie uprawniona. Odmienne zaś twierdzenia autora skargi kasacyjnej nie wynikają z żadnego z przepisów ustawy o Policji obowiązujących w dacie rozwiązania z K. P. stosunku służbowego. Są one ponadto nielogiczne oraz sprzeczne z istotą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Instytucja ta ma na celu odsunięcie od możliwości realizacji zadań Policji tych funkcjonariuszy przeciwko, którym wszczęte zostało postępowanie karne o określone przestępstwa. Zastosowanie takich sankcji łączy się między innymi także z pewnymi konsekwencjami finansowymi, nie może zaś zmierzać do zapewnienia tym policjantom większej ochrony. Proponowana przez kasatora rozwiązanie zmierzające do uznania, że zawieszenie w czynnościach służbowych powoduje automatycznie przerwanie biegu okresu przewidzianego w art. 41 ust. 2 pkt 7, oznaczałoby, że policjanci, którzy w czasie choroby zostali zawieszeni w obowiązkach służbowych byliby w znacznie lepszej sytuacji niż pozostali korzystający ze zwolnień lekarskich, w stosunku do których nie zastosowano rozwiązań przewidzianych w art.39 ust.1 ustawy. Takie stanowisko jest nie do pogodzenia z wykładnią gramatyczną i celowościową omawianych regulacji. Prezentowany w skardze kasacyjne pogląd w przeważającej mierze opiera się na zmianie art. 41 ust.2 ustawy o Policji, do którego dodano punkt 9, stanowiący, że policjanta można zwolnić ze służby także w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Sąd I instancji oraz organy Policji słusznie jednak zauważają, że jest to zupełnie samodzielna, odrębna od omawianej podstawa rozwiązania stosunku służbowego. Ponadto przepis ten został dodany dopiero przez art.1 pkt. 18 ustawy z dnia 21 lipca 2006r o zmianie ustawy o Policji oraz o zmianie niektórych ustaw(Dz.U. Nr 158, poz.1122), która weszła w życie 20 września 2006r. Jednakże przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zwolnienia K. P. ze służby. Nie mógł on stanowić podstawy do interpretacji norm prawnych obowiązujących przed jego wejściem w życie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W związku tym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.