II OSK 528/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 955/05 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 955/05, oddalił skargę R. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał T. i R. A. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskową), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. gmina K. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że będące przedmiotem nakazu rozbiórki obiekty budowlane wybudowane zostały, jak wynika z wyjaśnień strony, w 1994 r. Przedmiotowe obiekty powstały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym zastosowanie, co do nakazu rozbiórki na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. znajdzie przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na działce leżącej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory, między innymi zakaz lokalizowania i budowy nowych domów letniskowych i ogrodów działkowych, na podstawie rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], zm. 1998 r. nr [...], poz. [...]). Powyższa okoliczność stanowi "ważną przyczynę" uzasadniającą przymusową rozbiórkę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. R. A. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący ponowił w uzasadnieniu skargi zarzuty uprzednio podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego zezwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem przed datą wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Sąd ustalił, iż na dzień wydania decyzji brak jest na terenie K. B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń określono aktualne granice [...] Parku Krajobrazowego, utworzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1978 r. (Dz. Urz. WRN w G. z 1978 r. nr [...], poz. [...]) i stosownie do tych zapisów działka skarżącego zlokalizowana jest na obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w sprawie występują inne ważne przyczyny, które mogą uzasadniać rozbiórkę, o czym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ II instancji powołał się przy tym na szczególne rygory, między innymi zakaz zabudowy letniskowej, wynikające z powołanego rozporządzenia Wojewody G. Szczególna ochrona wynikająca z ustanowienia w sposób prawem przewidziany terenu krajobrazu chronionego oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń, w szczególności dotyczących zabudowy, stanowi "inną ważną przyczynę", o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu, wynika z tego, że w dacie orzekania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniał stan prawny, zgodnie, z którym ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego [...] Park Krajobrazowy, w granicach obejmujących działkę skarżącej, zawierał zgodnie z powołanym rozporządzeniem Wojewody G. szereg zakazów, w tym zakaz lokalizowania domów letniskowych. W ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia fakt, na który powołuje się skarżący, że jej działka w dacie nabycia nie znajdowała się w granicach [...] Parku Krajobrazowego określonych przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia Wojewody G. nr [...], zmienionego następnie rozporządzeniem Wojewody G. nr [...]. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2000 r., akt II SA/Gd 980/97, że "poza pierwszą przesłanką (budowa niezgodnie z przepisami, czyli bez pozwolenia), każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji". Ustalenia, co do stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy obu instancji są prawidłowe i zgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący miał zapewnioną możliwość udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, a także wypowiedzenia się, co do tego dowodu, zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. Orzekając o rozbiórce obiektu budowlanego organ administracyjny zobowiązany jest do zbadania istnienia ustawowych jej przesłanek. Ponieważ prawidłowo organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie stwierdziły zaistnienie przesłanek rozbiórki, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Od powyższego wyroku R. A. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i wskazując jako podstawy kasacyjne: 1/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przede wszystkim art. 37 ust 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane przez przyjęcie, że terenowy organ administracji publicznej może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego także w sytuacji, gdy nie są równocześnie spełnione obie przesłanki określone w tych przepisach, tzn. obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz, że jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust 1 powołanej. ustawy, a także w sytuacji, gdy obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem i spełnia przesłanki obiektu tymczasowego, który można wznieść bez pozwolenia na budowę 2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a zwłaszcza art. 9 i art. 10 § 1 oraz 79 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania przede wszystkim przy przeprowadzaniu dowodu z oględzin przez organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2004 r. poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nakazującej rozbiórkę drewnianego domku na działce nr [...] we wsi K. B., a także przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonych decyzji w obu instancjach, tzn. przed [...] grudnia 2004 r. i przed [...] września 2005 r. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów procesowych wg norm przepisanych za obie instancje. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew ustaleniom Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej nigdy w toku postępowania administracyjnego a już na pewno w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. skarżący nie potwierdził, że przedmiotowy budynek wzniesiony został na działce nr [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. skarżący podał tylko, że do zabudowy części działki nr [...] w roku 1994 nie doszło w warunkach samowoli budowlanej - co stanowi koronny zarzut organów nadzoru budowlanego - lecz za zgodą ówczesnego właściciela tej nieruchomości oraz gminnej administracji budowlanej. Zdaniem skarżącego, do czasu ukończenia budowy tymczasowego domku drewnianego na działce nr [...] nie były znane i nie obowiązywały przepisy rozporządzenia Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych oraz wprowadzenia w nich zakazów i ograniczeń a co za tym idzie w tym czasie wieś K. B. nie była jeszcze objęta granicami powstałego w 1995 r. [...] Parku Krajobrazowego i szczególnymi rygorami dotyczącymi lokalizowania obiektów budowlanych. Nie sposób pogodzić się z wykładnią przepisów art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. podaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż wynika z niej, że nie muszą być łącznie spełnione obie przesłanki do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego wzniesionego do końca 1994 r. Według skarżącego, gdyby organ I instancji respektował przepisy art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 k.p.a. nie doszłoby do wydania przez niego decyzji rozbiórkowej, gdyż zapewniając stronom udział we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego, a zwłaszcza w "wizji lokalnej", którą bez zawiadomienia zainteresowanych prawdopodobnie przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2004 r., umożliwiłby im podjęcie obrony ich zagrożonych praw i wyjaśnienie charakteru oraz funkcji domku drewnianego, który nie służył i nie służy rekreacji indywidualnej. Utrzymaną w mocy decyzją organu I instancji nakazano skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej stwierdzając przy tym bez żadnych ustaleń, że pełni on funkcję rekreacji indywidualnej /letniskowej/ oraz że został wzniesiony bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] we wsi K. B. W czasie, gdy skarżący realizowali budowę (od marca do października 1994 r.) wieś K. B. nie leżała na terenie [...]PK i nie obowiązywały na jej terenie szczególne rygory i zakazy odnośnie lokalizowania obiektów budowlanych, gdyż przepisy rozporządzenia Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r., o których była wyżej mowa weszły w życie i obowiązywały z chwilą ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wojewody G., co miało miejsce, co najmniej miesiąc po zakończeniu przez skarżącego budowy domku drewnianego, który wbrew subiektywnym poglądom PINB w P., nie pełni funkcji rekreacji indywidualnej (letniskowej), lecz funkcji budynku gospodarczego potrzebnego przy prowadzeniu przez skarżącego sezonowych upraw ogrodniczych i łąkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada wymienionym wyżej wymaganiom. W warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej formułowanie zarzutów przeciwko wyrokowi Sądu I instancji w ten sposób, iż: "przede wszystkim", czy "zwłaszcza’ naruszono wskazane dalej przepisy jest nieprawidłowe. Sąd bowiem poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie może rozpoznać niewskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który był podstawą wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji orzekających rozbiórkę w rozpoznawanej sprawie - terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, iż przedmiotowy obiekt budowlany - domek letniskowy - został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Rozważenia wymaga czy zaistnienie przesłanek ważnych przyczyn uzasadniających rozbiórkę, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ocenia się w dacie realizacji samowoli budowlanej czy też w dacie orzekania o przymusowej rozbiórce przez organy nadzoru budowlanego. W tej mierze należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż przesłanka ważnych przyczyn powinna być brana pod uwagę w dacie wydania decyzji. Stronę dokonującą samowoli budowlanej obciąża zatem ryzyko późniejszego pojawienia się okoliczności stanowiących ważną przyczynę nakazu rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. O zastosowaniu powyższego przepisu winny, zatem decydować obowiązujące w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego uregulowania prawne (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., II OSK 282/07). Z ustaleń Sądu I Instancji wynika, iż w dacie orzekania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniał stan prawny, zgodnie, z którym nieruchomość, na której wybudowano nielegalnie przedmiotowy obiekt znajdował się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w którym obowiązują szczególne rygory określone rozporządzeniem Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, a w którym zabroniono lokalizowania i budowy w parkach nowych domów letniskowych i nowych ogrodów działkowych (§ 3 ust. 1, pkt 6 rozporządzenia). W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie niniejszej występują inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które mogą uzasadniać rozbiórkę. Zgodnie natomiast z uwagami poczynionymi wyżej, dla takiej oceny sprawy nie ma znaczenia podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Wojewody G. z [...] listopada 1994 r. nie obowiązywały w czasie budowy obiektu. Samowola budowlana powstała w okresie wcześniejszym niż określenie granic parku, a pozostająca poza zakresem urzędowej informacji mającej wpływ na ustalenie granic ochrony, nie oddziałuje na decyzje podejmowane, co do ustanowienia czy rozszerzenia granic parku. W granicach parku krajobrazowego mogą zatem znaleźć się obiekty będące skutkiem niezgodnej z prawem działalności, w tym samowoli budowlanej, co nie oznacza, że stan taki ma podlegać akceptacji i legalizacji. Przeciwnie, jeśli w obrębie obszaru prawnie chronionego znalazły się obiekty samowolnie wybudowane, to trudno doszukać się racjonalnych powodów, dla których należałoby wobec nich zastosować wyjątek od zasady, jaką jest nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów (vide: wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 2001/06). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. okazał się niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej ustalenia dokonane przez Sąd I instancji okazały się również prawidłowe i zgodne z zebranych w sprawie materiałem dowodowym. W szczególności w świetle tego materiału, w tym protokołów oględzin, za mało wiarygodne należy uznać twierdzenia skarżących, iż działka nie jest wykorzystywana na cele letniskowe. Również twierdzenia skarżącego, iż obiekt nie jest trwale związany z gruntem i spełnia przesłanki obiektu tymczasowego nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Za prawidłowe również należy uznać ustalenie, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez ważnego pozwolenia na budowę. Pomimo bowiem, iż skarżący twierdzi, że wybudował obiekt za zgodą gminnej administracji budowlanej, to nie może on przedstawić jakiegokolwiek dokumentu, łącznie z pozwoleniem na budowę, uwiarygodniającego tą okoliczność. W piśmie Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] maja 2005 r. w odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poinformowano natomiast, iż z posiadanych akt archiwalnych nie wynika, aby T. i R. A. uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę jakiegokolwiek obiektu na terenie działki nr [...] położonej w K. B. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki jest również podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż miał on prawo do dysponowania terenem na cele budowlane w postaci zgody ówczesnego właściciela nieruchomości. Nie można zgodzić się również ze skarżącym w zakresie, w jakim podnosi, iż organy nadzoru budowlanego nie zapewniły mu udziału we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego a zwłaszcza w wizji lokalnej, przez co uniemożliwiły mu obronę jego praw. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, wielokrotnie był także wzywany zarówno przez organ I jak i II instancji do wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości, zawsze jednak znajdował powód, dla którego nie mógł wziąć w nich udziału. Z powyższego wynika jednak, że skarżący miał zapewnioną możliwość udziału w przeprowadzonym dowodzie z oględzin, a także wypowiedzenia się, co do tego dowodu po jego przeprowadzeniu. Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9, art. 10 § 1 oraz 79 § 1 k.p.a. należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.