II OSK 1173/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Eugeniusz Mzyk Sędziowie Barbara Gorczycka - Muszyńska Zygmunt Niewiadomski (spr) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 322/05 w sprawie ze skargi B. D., G. P. i M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 13 października 2004 r. Nr XXII/212/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ogrodniczki położonej w Gminie Supraśl 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Supraślu na rzecz skarżącej M. H. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 322/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę B. D., G. P. i M. H. i stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 13 października 2004 r., Nr XXII/212/04 w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tym przepisie działki. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Supraślu uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Ogrodniczki, położonej w Gminie Supraśl. Zgodnie z regulacją § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, plan obejmuje część obszaru wsi Ogrodniczki o powierzchni ok. 64 ha ograniczonego: 1) od południa – trasą drogi wojewódzkiej Nr 676 i ul. Brzozową, 2) od zachodu – granicą terenów wsi Nowodworce, 3) od północy – odcinkiem drogi powiatowej nr 376, dalej granicę opracowania stanowi pas terenu przyległy do trasy projektowanej obwodnicy drogi wojewódzkiej Nr 676, z wyłączeniem działek oznaczonych nr geod. 902/2, 903/2 oraz części działek o nr geod. 904, 905, 906, 907, 908, 909/1, 909/2 i 899. Zainteresowani właściciele działek wyłączonych z planu miejscowego wezwali Radę Miejską w Supraślu do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr XXIII/217/04, podjętą w dniu 27 listopada 2004 r., Rada Miejska zajęła stanowisko, że wezwanie właścicieli działek przy ul. J. i B. we wsi O. do usunięcia naruszenia prawa, jest nieuzasadnione. W związku z powyższym B. D., G. P. i M. H. złożyli skargę do sądu administracyjnego. Skargę powyższą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał za zasadną, podkreślając, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a, znajdującej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), burmistrz gminy zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes może być naruszony ustaleniami planu. Wykładnia tego przepisu jest jednoznaczna, jednakże w niniejszej sprawie załączona dokumentacja nie zawierała dowodów potwierdzających, iż wszyscy zainteresowani otrzymali powiadomienia o poszczególnych etapach procedury planistycznej. Fakt, że skarżący G. P. – właściciel działki nr 904 – zawiadomienia nie otrzymał, jest bezsporny. To naruszenie trybu postępowania w ocenie Sądu I instancji stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a zatem ten zarzut skargi jest w pełni uzasadniony. W ocenie Sądu § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstaw prawnych do podejmowania tego rodzaju wyłączeń. Wyłączenie działek gruntu spod regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ustawa ta nie przewiduje instytucji "wyłączenia działek" na etapie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt planu. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi wyraz naruszenia zasady równości wobec prawa właścicieli gruntów objętych planem, a także naruszenie interesu prawnego właściciela takiej "wyłączanej działki", co legitymuje go do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca M. H. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności nie tylko § 2 ust. 1 pkt 3 ale także § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tych przepisach działki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 32 Konstytucji RP, art. 6 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie elementarnych interesów skarżącej w zakresie równości wobec prawa i podstawowych praw do korzystania i dysponowania własnością. W uzasadnieniu tych zarzutów M. H. podniosła, że jest współwłaścielką nieruchomości przy ul. B. , której dotyczy § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a ustalenia planu naruszają jej prawa, poprzez zaprojektowanie szerokich dróg prawie wyłącznie po gruncie będącym przedmiotem jej prawa. Regulacje planu uniemożliwiają przez to dokonanie podziału nieruchomości na cztery równe części zgodnie z postanowieniem sądu o nabyciu praw do spadku. Kolejnym zarzutem jest naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez uznanie, że nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielem, nie podlega reżimowi planistycznemu w tym zakresie. Tym samym nie została rozpoznana istota sprawy, gdyż Sąd uznał, że prawo do gruntu skarżącej i jej rodzeństwa (współwłaścicieli na podstawie prawa spadkowego) nie zostało naruszone w świetle obowiązujących przepisów prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie ustosunkowanie się w wyroku do roszczeń zgłaszanych przez skarżącą, a w szczególności nie podania podstawy prawnej w tym zakresie. Skarżąca wyraziła pogląd, że uniemożliwienie dochodzenia naruszonych praw na drodze sądowej z uwagi na nie ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do skargi w pełnym jej zakresie, jest naruszeniem podstawowych praw obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie w zakresie wszystkich jej zarzutów. Usprawiedliwione podstawy ma zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w związku z nieustosunkowaniem się przez Sąd pierwszej instancji do skargi w jej pełnym żądaniu. Skarżąca M. H. będąc właścicielką (współwłaścicielką) nieruchomości przy ul. B. w O. miała prawo oczekiwać, iż Sąd wyjaśni status planistyczny również i tej nieruchomości, podejmując w tej mierze stosowne rozstrzygnięcie. Tym bardziej że skarżąca zarzuciła Radzie Miejskiej w Supraślu, uchwalającej przedmiotowy plan, iż nieruchomość ta bezprawnie – jej zdaniem – została przeznaczona pod drogi, uniemożliwiając dokonanie jej podziału dla celów spadkowych. Te istotne dla sprawy okoliczności niewątpliwie winny były być w toczącym się postępowaniu sądowym jednoznacznie wyjaśnione tak aby – jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej – Sąd mógł zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia ewentualnych naruszeń prawa w myśl regulacji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Co do zaś kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego to trzeba stwierdzić, iż zarzuty te jako związane z ww. uznanym za zasadny zarzutem naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji przedwczesnym orzekaniem w sprawie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla niej okoliczności, tracą na znaczeniu. I dotyczy to zarówno naruszenia art. 32 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego, jak również art. 27 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wyjaśnienie ww. istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności będzie miało decydujący wpływ na poszanowanie konstytucyjnie chronionego prawa własności jak i zastosowanie w sprawie ww. normy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w kwestii nieważności zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tego, wyraźnego, niebudzącego wątpliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji wymaga to czy w niniejszej sprawie możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w tej części w jakiej wyłącza się z planu określone działki. I aczkolwiek nie można wykluczyć w konkretnej sprawie poprawności takiego rozstrzygnięcia, to trzeba zauważyć, że co do zasady wyłączenie części obszaru z planu na finalnym etapie jego procedowania (podejmowania uchwały o planie) nie jest możliwe. Oznacza bowiem uchwalenie innego planu niż zapowiedziany uchwałą rady gminy o przystąpieniu do prac nad planem, wątpliwym pozostawiając aktualność dokonanych, prawem wymaganych konsultacji i uzgodnień. Przyjęcie zatem stanowiska jak w zaskarżonym wyroku wymagało dogłębnej analizy w tej mierze, czego niewątpliwie zabrakło w niniejszej sprawie, tak samo jak rozstrzygnięcia co do losu prawnego pozostałej części planu nieobjętej zaskarżonym wyrokiem. Skoro przedmiotowy plan został zaskarżony w całości to Sąd pierwszej instancji winien wypowiedzieć się w przedmiocie legalności planu także w części, której nie dotyczy zaskarżony wyrok. Wyrok Sądu pierwszej instancji w brzmieniu zaskarżonym jako niezawierający w tej mierze rozstrzygnięcia jest prawnie wadliwy, czyniąc i z tego powodu zasadną skargę kasacyjną. Odrębną sprawą jest natomiast zarzut naruszenia przepisów K.p.a. w sytuacji gdy przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako takie nie mogły być obiektywnie naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy.