II OSK 1134/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Eugeniusz Mzyk Sędziowie Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr.) Zygmunt Niewiadomski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 1078/05 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 września 2005 r. Nr XXVIII/270/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 25 września 2005 r. Nr XXVIII/270/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa – terenów obejmujących część dzielnicy Ślepsk ograniczonych działkami Nr 255/14 i 255/5, jeziorem Necko, dzielnicą Borki i ulicą Rajgrodzką zwanego "Ślepsk II". Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wydania wskazanej uchwały z naruszeniem art. 25, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Sąd I instancji wskazał, że merytoryczne zarzuty skarżącego dotyczące charakteru i przebiegu ciągu 15 K – pasa pieszo-rowerowego projektowanego śladem obecnie istniejącej na gruntach rodziców skarżącego drogi prywatnej były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego (w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1022/03) w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę o odrzuceniu zgłoszonych przez niego zarzutów. W sprawie tej Sąd oddalił skargę uznając, iż zarzuty te nie były zasadne. Zarzuty te więc nie mogą podlegać ponownej ocenie w sprawie niniejszej, wszczętej w trybie art. 101 ustawy z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gdyż naruszałoby to zasadę rei indicatae. Natomiast zastrzeżenia, dotyczące niezachowania trybu postępowania przy uchwalaniu planu nie mogą być uwzględnione, ponieważ nie dowodzą one naruszenia obiektywnego porządku prawnego czy też naruszenia interesu prawnego skarżącego lub jego uprawnień. Treść przepisu art. 25 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia uznania za trafny poglądu skarżącego, że w każdym przypadku wprowadzenia zmian do projektu planu w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów lub zarzutów – projekt skorygowanego planu musi być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Przepis ten bowiem stanowi, że w takich sytuacjach czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się w zakresie niezbędnym dla dokonania tych zmian. Taka redakcja tego przepisu, zdaniem Sądu I instancji, daje organowi możliwość nieponawiania procedury wskazanej w art. 18 ust. 2 w sytuacji, gdy jest to zbędne. W rozpoznawanej sprawie w wyniku uwzględnienia części zarzutów wniesionych do pierwszego projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 2 do 31 stycznia 2003 r. nastąpiły istotne zmiany wpływające na możliwość zagospodarowania działek sąsiadujących z działkami skarżącego. Organ więc ponownie wdrożył określony w art. 18 ust. 2 tryb i wyłożył projekt do publicznego wglądu w dniach od 1 do 30 kwietnia 2003 r. Ponowne jednak uwzględnienie części zarzutów do tej wersji projektu planu nie wymagało wdrożenia po raz kolejny wskazanego trybu, bowiem organ słusznie uznał, że zmiany te nie miały wpływu na zagospodarowanie terenu objętego planem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy polegającego na niepowiadomieniu w wymaganych tym przepisem trzech formach o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu Sąd wskazał, że zarzut ten jest bezzasadny, bowiem obowiązek ten został spełniony. Obwieszczenie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w dniach od 20 marca do 30 kwietnia 2002 r., zawiadomienie zostało ogłoszone w dniu 20 marca 2002 r., a ponadto zawiadomienie to "znalazło się na łamach miesięcznika "Przegląd Augustowski". Okoliczności tych zresztą skarżący nie kwestionował w swoich zarzutach do projektu planu". Nie doszło także, w ocenie Sądu, do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 12, zgodnie z którym o terminie sesji, na której miał być uchwalany plan ogłasza się w sposób wskazany w pkt 1. Informacja taka zamieszczona została w "Gazecie Wyborczej" z dnia 20 września 2005 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz na terenie miasta. "Gazeta Wyborcza", mimo że ma zasięg ogólnopolski również zalicza się do prasy miejscowej i jest dostępna dla społeczności danego regionu. Ustawodawca zaś nie zastrzegł, że informację taką należy zamieścić w prasie wyłącznie lokalnej dla danego terenu. Skarżący nie został więc pozbawiony swoich uprawnień "tym bardziej iż sam przyznał, że uczestniczył w posiedzeniu Rady". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. K. reprezentowany przez radcę prawnego. Jako podstawy skargi kasacyjnej powołano naruszenie przez Sąd I instancji: 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) przez poczynienie ustaleń będących podstawą wyroku na faktach, które nie miały miejsca i które nie mają potwierdzenia w aktach sprawy. Dotyczy to uznania przez Sąd, że skarżący otrzymał zawiadomienie z dnia 20 marca 2002 r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także stwierdzenia, że obwieszczenie Burmistrza Augustowa zostało zamieszczone w miesięczniku "Przegląd Augustowski" (mimo że w aktach brak dowodu na tę okoliczność) jak również stwierdzenia, że skarżący brał udział w sesji Rady, na której plan był rozpatrywany i uchwalony. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pow. ustawy polegające na nieuchyleniu zaskarżonej uchwały, mimo że uchwała ta podjęta została z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 1 i pkt 12, art. 24 i art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Gmina nie uwzględniła zasady, że wszyscy wobec prawa są równi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacja o podjęciu uchwały o przystąpieniu do opracowywania planu była podana w "Gazecie Wyborczej" i w obwieszczeniu wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Podnoszona w pismach procesowych Rady Miasta okoliczność wysłania zawiadomienia indywidualnego nie jest formą zawiadomień, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1. Zawiadomienie takie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2, wysyła się jedynie do organów uzgadniających projekt. W miesięczniku "Przegląd Augustowski" takiej informacji nie zamieszczono, a zamieszczono tam jedynie w 2000 r. artykuł prasowy, omawiający w skrócie podjęte przez Radę Miasta uchwały. Artykuł ten nie jest ogłoszeniem zarządu gminy i nie spełnia wymogów co do określenia formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu. Skarżący wyjaśnia przy tym, że nie brał udziału w posiedzeniu Rady. Jego oświadczenie złożone na rozprawie w WSA dotyczyło udziału w sesji, na której rozpoznawano zarzuty. Skarżący nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd, że art. 25 dopuszcza możliwość nieponawiania procedury określonej w art. 18. Jego zdaniem przepis ten zawiera jedną z najistotniejszych gwarancji ochrony praw właścicieli nieruchomości, objętych planem i jego naruszenia w każdym przypadku skutkować musi nieważnością uchwały. Skarżący twierdzi, że ogłoszenie zamieszczone w "Gazecie Wyborczej" nie jest ogłoszeniem w prasie miejscowej czego wymaga przepis art. 18 ust. 2 pkt 1. Zdaniem skarżącego prasa miejscowa to tytuł prasowy wydawany lokalnie, tylko w danej miejscowości lub regionie. "Gazeta Wyborcza" zaś jest prasą ogólnopolską i tego charakteru nie zmienia fakt, iż jest ona ogólnodostępna. Konsekwencją więc tych naruszeń art. 18 ust. 2 pkt 1 i pkt 12 powinno być stwierdzenie, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nieważności podjętej uchwały o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzuca przy tym, że gdyby wiedział o tym, że projekt planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 1 – 30 kwietnia 2003 r. został skorygowany w ten sposób, że zmienia szerokość ciągu pieszo-rowerowego z 10 m do 5 m, to mógłby zgłosić propozycję rozwiązania bezkonfliktowego, polegającego na przesunięciu tego ciągu w kierunku działki G. K., położonej po przeciwnej stronie drogi obecnie użytkowanej, która ma szerokość 5,5 m. Niewyłożenie projektu planu po dokonaniu takiej korekty pozbawiło skarżącego możliwości zgłoszenia takiej propozycji i naraziło go na to, że realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego będzie wymagała rozebrania stałego ogrodzenia i zajęcia pod ciąg pasa 1 m powierzchni jego działki nr 255/6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powołany przez autora tej skargi przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. stanowił, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały gminy w całości lub w części. Przepis ten jednak został zmieniony ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. – zmiana ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw (Dz.U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726). W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wprowadzenie tej zmiany otworzyło drogę do sanowania uchybień zaistniałych w procesie planistycznym, nie mających istotnego znaczenia dla interesu prawnego osób, posiadających nieruchomości w granicach obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia, że w procesie planistycznym zaistniały uchybienia, mające istotny wpływ na prawem chronione interesy skarżącego. Skoro niesporne jest, że ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa i ogłoszenie o terminie sesji na której miał być rozpatrywany projekt planu zamieszczone zostały w dodatku regionalnym do "Gazety Wyborczej" i skarżący korzystał z wszelkich możliwości zgłoszenia uwag i zarzutów do projektu planu, to jego oceny dotyczące tego, czy regionalny dodatek do "Gazety Wyborczej" jest czy nie jest miejscową prasą nie mają żadnego znaczenia dla oceny naruszenia jego interesu prawnego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że treść art. 25 pow. ustawy nie uzasadnia przyjęcia, że w każdym przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 muszą być ponowione. Użyte w tym przepisie nieostre sformułowanie, że w takiej sytuacji czynności ponawia się "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian" nie zawiera wprawdzie wskazania, jak należy rozumieć pojęcie "w zakresie niezbędnym", ale jednocześnie treść tego przepisu daje wyraźną wytyczną interpretacyjną, aby traktować ponowienie czynności proceduralnych w kategoriach wyjątkowych. Przesłanki ponowienia procedury należy rozważać zawężająco. Oznacza to, że tylko takie zmiany które dotyczą zmiany funkcji i przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości – bez stworzenia możliwości zgłoszenia zarzutu do projektu w nowym kształcie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenie trybu postępowania planistycznego. Skoro – jak twierdzi skarżący - zmiany wprowadzane do projektu planu po drugim wyłożeniu tego planu (od 1 do 30 kwietnia 2003 r.) do publicznego wglądu i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę J. K. na uchwałę o odrzuceniu zarzutów do tego projektu dotyczyły wyłącznie zmiany oznaczenia drogi 15 KW na ciąg pieszo-rowerowy 15 K, zmiany szerokości ciągu 15 K z podanych w opisie 10 m do 5 m (korzystnej dla skarżącego) i zmiany przebiegu ciągu 15 K w wyniku uwzględnienia zarzutów J. R. to tego typu zmiany miały charakter korekt, niewpływających na interesy prawne skarżącego, a tym samym – trafnie oceniono, że projekt planu zawierający te korekty nie wymagał ponowienia czynności określonych w art. 18 ust. 2 w tym – ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że zarówno w części graficznej jak i w opisie planu wyłożonego do publicznego wglądu w kwietniu 2003 r. ciąg pieszo-rowerowy przebiegający śladem dotychczasowej drogi prywatnej w sąsiedztwie działki skarżącego oznaczony był symbolem 15 K i określał szerokość tego ciągu na min. 5 m (§ 23. 1 cz. opisowej planu – K 84 akt sprawy). Projekt planu zatwierdzony zaskarżoną uchwałą z dnia 28 września 2005 r. nie wprowadzał więc w tym przedmiocie żadnych zmian w odniesieniu do szerokości i oznaczenia ciągu pieszo-rowerowego 15 K określonych w projekcie wyłożonym w kwietniu 2003 r., do którego zgłoszono zarzuty. Spośród wskazanych przez skarżącego zmian – jedynie zmiana wynikająca z uwzględnienia zarzutu J. R. faktycznie została uwzględniona w planie zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą. Zmiana ta dotyczyła pasa ciągu pieszo-rowerowego, który pierwotnie zaprojektowano jako przedłużenie drogi 2 KD (kończącej się przy działce 255/7) przebiegającego wzdłuż działek nr nr 255/3, 255/6 i 256 – do granic obszaru objętego planem. Zmiana w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w okresach od 2 stycznia 2003 r. do 31 stycznia 2003 r. oraz od 1 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2003 r. polegała wyłącznie na jego skróceniu – odstąpiono od tej części projektowanego pasa pieszo-rowerowego, który przebiegać miał wzdłuż działki nr 255/6 należącej do J. R. Nie dotyczyła więc interesów prawnych skarżącego. Propozycja zaś przesunięcia ciągu pieszo-rowerowego 15 K w stronę przeciwległej działki nr 255/14 należącej do G. K., położonej poza granicami obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu zgłoszona była przez J. K. na etapie zgłaszania zarzutów do projektu planu wyłożonego w kwietniu 2003 r. (por. skarga kasacyjna od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2004 r. str. 2). Zarzut podnoszony obecnie przez skarżącego, że nieponowienie wyłożenia projektu planu po rozstrzygnięciu o zarzutach zgłoszonych do poprzedniego projektu i po oddaleniu przez sąd administracyjny skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów skarżącego do tego projektu – pozbawiło go możliwości zgłoszenia tej propozycji organowi gminy jest bezzasadny. Niedokładności w ustaleniach zawartych w motywach zaskarżonego wyroku polegające na podaniu, że ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało zamieszczone w miesięczniku "Przegląd Augustowa" wówczas, gdy z akt wynika (k. 5), że ogłoszenie to zamieszczono w dodatku regionalnym do "Gazety Wyborczej" z dnia 20 marca 2002 r., a także polegające na podaniu, iż skarżący przyznał, że był obecny na sesji Rady Miejskiej w dniu 28 września 2005 r. której przedmiotem było uchwalenie omawianego planu (ogłoszenie o terminie sesji zostało zamieszczone w dodatku regionalnym do "Gazety Wyborczej" z dnia 20 września 2005 r.) – wbrew zarzutowi skarżącego nie miały nie tylko przesądzającego, ale wręcz żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.