II OSK 425/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski. sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/06 w sprawie ze skargi R. P.-S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/06, w sprawie ze skargi R. P.-S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] zatwierdzającą firmie [...] Sp. z o.o. projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku na terenie posesji przy ulicy [...] w W., na samoobsługowy sklep sieci [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] wniosek o wznowienie postępowania złożyli użytkownicy wieczyści nieruchomości [...] – dz. ew. nr [...] i [...], będący następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości dz. ew. [...] – [...] w W.. Organ nie uznał wnioskujących za strony, wobec czego odmówił wznowienia postępowania. Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. P.-S. i A. S. podnosząc, iż są następcami prawnymi właścicieli działki [...], na której spółka L. P. wykonała samowolnie roboty, nadto są właścicielami sąsiadującej z ww. działką nieruchomości [...] obejmującej działki nr [...] i [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania w przedmiotowej sprawie skarżący dołączyli do akt sprawy pismo Urzędu [...] W. – Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...], z którego wynika, że z wniosku następców prawnych byłych właścicieli działki nr ew. [...] Prezydent [...] W. wszczął postępowanie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z powyższego wynika także, że decyzją z dnia [...] Wojewoda W. potwierdził nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez dzielnicę – Gminę W. [...], co oznacza, że stała się ona własnością Miasta [...] W. Organ wskazał, że postępowanie toczące się przed Prezydentem Miasta [...] W. w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, albowiem powyższe postępowanie nie zostało do chwili obecnej zakończone i wobec tego R. P.-S. i A. S. nie posiadają tytułu prawnego w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. P.-S. i A. S., żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją Prezydenta Miasta [...] W. wydaną dnia [...] wnoszący skargę stali się użytkownikami wieczystymi działki [...], tj. działki obejmującej inwestycję Spółki. Wskazano również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/05, uchylił decyzję wydaną wobec ustalenia, iż wnoszący skargę nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym inwestycji realizowanej przez Spółkę [...]. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że należało ją uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozumieniu interesu prawnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., organ winien rozważyć, czy wnioskujący mają przymiot strony i mogą skutecznie żądać wznowienia postępowania, stosownie do art. 147 k.p.a. Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...], wobec działek nr [...] i[...], sąsiadujących z inwestycją na działce nr [...], zostało na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, tj. na rzecz R. P.-S. i A. S., ustanowione prawo wieczystego użytkowania, natomiast decyzją z dnia [...] uzyskali oni wieczyste użytkowanie działki nr [...], tj. działki objętej przedmiotową inwestycją. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że organ nie rozważył należycie przymiotu strony wnioskujących o wznowienie postępowania, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła [...] Sp. z o.o., poprzednio występująca pod firmą [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 141 § 4 w zw. z art. 132 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wzajemnie sprzecznych i wykluczających się stwierdzeń co do naruszeń, jakich dopuścił się organ, co uniemożliwia skarżącemu odczytanie motywów, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a tym samym uniemożliwia skarżącemu precyzyjne sformułowanie zarzutów pozbawiając go możliwości obrony jego praw, uniemożliwia również zarówno skarżącemu, jak i organowi, przez który sprawa ma być ponownie rozpatrzona, odczytanie wskazania co do kierunku dalszego postępowania przez ten organ; – art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, iż organ dopuścił się naruszenia tego przepisu poprzez nierozważenie należycie przymiotu strony wnioskujących o wznowienie postępowania. Naruszenie tego przepisu, w ocenie skarżącej Spółki nie jest możliwe w sposób wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ brak rozważenia czy też nienależyte rozważenie na gruncie postępowania administracyjnego może dotyczyć wyłącznie braku lub nienależytego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie może natomiast dotyczyć przepisu regulującego możliwość uczestniczenia w sprawie, gdyż zagadnienie istnienia bądź nieistnienia przymiotu strony może być wyłącznie rozstrzygnięte przez organ administracji; – art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, tj. przez przyjęcie, iż organ nie rozważył należycie przymiotu strony, gdyż w ocenie skarżącej Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął te elementy akt sprawy, z których wynika, iż kwestia posiadania interesu prawnego przez R. P.-S. i A. S. została rozstrzygnięta przez organy administracji. Zagadnienie posiadania przez te osoby interesu prawnego było analizowane przez organ nie tylko w tej sprawie, ale również w innej sprawie zakończonej postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...], którego to postanowienia Państwo R. P.-S. i A. S. nie kwestionowali i które wiąże organy. To doprowadziło Sąd do nieuwzględnienia art. 80 k.p.a., na podstawie którego organ administracji powinien analizować okoliczności sprawy, w tym okoliczności mające na celu wykazanie istnienia interesu prawnego osób domagających się wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wynika, iż organ ten wziął pod uwagę twierdzenia Państwa S. dotyczące ich tytułu prawnego do sąsiadujących działek nr [...] i [...]. Wziął również pod uwagę, iż z wniosku skarżących toczy się postępowanie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W.. Po rozważeniu powyższego uznał jednak, iż Państwo S. nie wykazali swego tytułu prawnego do tych nieruchomości i z tego powodu przyjął, iż nie przysługuje im interes prawny. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że wydanie przez właściwy organ gminy decyzji uwzględniającej wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie oznacza jeszcze ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Konieczne jest jeszcze spełnienie wymagań wynikających z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo zatem twierdzenie Państwa S., iż Prezydent [...] W. wydał decyzję na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, iż przysługuje im prawo użytkowania wieczystego. Ponieważ w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających wpis prawa użytkowania wieczystego Państwa S. do księgi wieczystej, organ administracji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż takie prawo im przysługuje. Skarżąca Spółka wskazała, że niniejsze postępowanie jest efektem wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej właśnie decyzją nr [...]. Decyzja ta pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem zakończonym postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym to postanowieniem organ przesądził problem interesu prawnego Państwa S. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli R. P.-S. i A. S. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej skrótowo p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania, której przesłanki wymienia § 2 art. 183 p.p.s.a., niemające miejsca w niniejszym postępowaniu. Oceniając zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej Sąd stwierdził, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego d.m. W. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Organ ten na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na adaptację budynku na sklep handlowy. Organy obu instancji uznały, że wnioskodawcy R. P.-S. i A. S. nie mają przymiotu strony by wnioskować o wznowienie postępowania administracyjnego. Niekwestionowana w sprawie jest okoliczność, że wnioskodawcy są następcami prawnymi właścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...], na której usytuowany jest sporny budynek adaptowany na samoobsługowy sklep sieci [...]. Organ ustalił, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku R. P.-S. i A. S. w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Właśnie to postępowanie dotyczyło działki nr [...], na której realizowana była adaptacja budynku na sklep Firmy [...], kwestionowana przez wnioskodawców. Brak zakończenia powyższego postępowania administracyjnego w ocenie organu uzasadniał przyjęcie, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie posiadają tytułu prawnego do tej nieruchomości. To zaś uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 132 i 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w aspekcie przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy należy uznać za całkowicie niezasadny. Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności zaskarżonych aktów w ramach sformalizowanego postępowania sądowego, które ma charakter kasacyjny. Sądy administracyjne nie prowadzą żadnego postępowania dowodowego, nie dokonują własnych ustaleń faktycznych. Zgodnie z przepisem art. 77 k.p.a. do obowiązków organu administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne należy zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, kierując się podstawowymi zasadami prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy powoływali się, iż mają tytuł prawny do działek nr [...] i [...], sąsiadujących z działką [...], która to została wydzielona z jednej nieruchomości tak jak działki nr [...] i [...]. Organ miał obowiązek wyjaśnienia tej kwestii, gdyż była istotna dla oceny ich przymiotu strony. Od wyjaśnienia tej okoliczności przez potwierdzenie tytułu prawnego do wskazanych działek zależało właśnie rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania. Organ winien więc wezwać wnioskodawców do przedłożenia stosownych dowodów celem wykazania tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] sąsiadujących z działką [...] nieruchomości realizowanych robót adaptacyjnych. Negatywna ocena dotycząca braku przymiotu strony wnioskodawców, wykluczająca uwzględnienie ich wniosku o wznowienie postępowania, bez wcześniejszego wezwania do przedstawienia dowodów posiadania tytułu prawnego do spornych nieruchomości w postaci wyciągu z ksiąg wieczystych tych nieruchomości, bądź aktu notarialnego, stanowi niedopuszczalne zaniedbanie organu administracji w dokładnym wyjaśnieniu sprawy. Wyprowadzony wniosek o braku przymiotu strony narusza w sposób istotny przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Wady tego postępowania słusznie wytknął Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku. Jednoznacznie też zalecił ponowne zbadanie przymiotu strony wnioskodawców z uwzględnieniem istoty pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. czyli rozważenia jej interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji zawrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia tytułu prawnego do działek [...] i [...] wnioskodawców wobec ich informacji, że decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] nr [...] zostało ustanowione wieczyste użytkowanie tych działek na rzecz wnioskodawców R. P.-S. i A. S. Żadną miarą nie można uznać, by jasno sprecyzowane powyższe zalecenia Sądu, adresowane do organu a sprowadzające się do wyjaśnienia jednej podstawowej kwestii jaką stanowi przymiot strony wnioskodawców w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a., był nieczytelną wskazówką dla organu, co do dalszego postępowania. W świetle powyższych rozważań bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisu wskazanego, tj. art. 28 k.p.a. Podstawę postępowania sądowoadministracyjnego stanowią przepisy ustawy wskazanej na wstępie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nie mógł naruszyć Sąd pierwszej instancji przepisów, których nie stosował. Jak zaznaczono wcześniej, to bezwzględną powinnością organów było prawidłowe ustalenie, czy wnioskodawcy mają interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania, tzn. czy mają przymiot strony w znaczeniu art. 28 k.p.a. Ponieważ organy obu instancji tego nie wykazały z powodu braku wyczerpujących ustaleń i braku wnikliwej, wszechstronnej oceny prawnej, zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być aprobowany. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomocne i wiążące może być stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 94/06. Wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego po uznaniu, iż R.P.-S. i A. S. nie posiadają przymiotu strony. Zgodnie z zaleceniami tego Sądu organy winny dokonać oceny przymiotu strony także w aspekcie przepisów specjalnych art. 28 ust. 2 prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawie. W konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.