II OSK 461/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/06 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Spółkę z o.o. [...] decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], zn. [...] podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] zn. [...] zmieniającej decyzję własną nr [...] z dnia [...], zn. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. [...] pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, parkingu, dróg wewnętrznych oraz infrastruktury towarzyszącej w S. przy ul. [...] na terenie działek nr [...], [...], [...] – Wojewoda M. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty S. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku pawilonu handlowego oraz w części dotyczącej rozstrzygnięcia o tym, że "decyzja niniejsza stanowi integralną część decyzji nr [...] z dnia [...]" W uzasadnieniu decyzji z [...] organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdzono projekt zamienny inwestycji objętej pozwoleniem na budowę [...] z dnia [...], obejmującej budowę pawilonu handlowego o pow. sprzedażowej 1990 m², poz. zabudowy 5487 m², pow. użytkowej 5135 m², kubatura 32110 m³, parkingu w ilości 462 miejsc postojowych, dróg wewnętrznych oraz infrastruktury towarzyszącej. Po zmianie parametry techniczne pawilonu wyniosły: pow. sprzedaży 1988 m², pow. zabudowy 5606,3 m², pow. użytkowa 5106,62 m² i kubatura 33 763,8 m³. Tymczasem organ ustalił, że w stosunku do projektu pierwotnego zwiększono salę sprzedaży do pow. 2915,38 m², co znacznie przekracza powierzchnię sprzedaży określoną w decyzji na 1988 m². Zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] zamienny projekt budowlany budynku pawilonu handlowego o faktycznej powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego nieprzewidującym lokalizacji tego typu obiektów, jest więc niezgodny z ustaleniami tego planu oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał także, że w polskim prawie brak jest przepisu stanowiącego podstawę do tego, aby jedna decyzja administracyjna mogła stanowić integralną część innej decyzji administracyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor Spółka z o.o. [...] wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art.10 § 1, art.12, art. 77, art. 107, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 156 § 2 k.p.a., art. 2 pkt 19, art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu Prokuratora Rejonowego w S. od decyzji z dnia [...] zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie niepełnego, opartego na błędnych motywach uzasadnienia, wobec czego wniesiono o zmianę uzasadnienia i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy co do zasady całości rozstrzygnięcia, a nie jego wybranej części, dlatego decyzja kończąca takie postępowanie powinna rozstrzygać kwestie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. co do całości decyzji będącej przedmiotem badania. Decyzja Wojewody M. z dnia [...] nie spełnia tego wymogu, ograniczając się w swojej sentencji jedynie do kwestii zgodności z prawem zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego w części dotyczącej budynku handlowego, będącego jedynie częścią całego zamierzenia inwestycyjnego, jak również jedynie częścią objętą zmianą. Zdaniem organu II instancji w ponownym rozstrzygnięciu organ powinien zbadać kwestie zgodności z prawem całej decyzji Starosty S. z dnia [...]. Stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny, tymczasem w decyzji Wojewody M. nie wskazano, który z przepisów prawa materialnego został naruszony poprzez wydanie decyzji Starosty S. z dnia [...] i dlaczego naruszenie to ma charakter rażący. We wniesionej przez Spółkę z o.o. [...] (na rzecz której decyzją Starosty S. z dnia [...] nr [...] przeniesiono pozwolenie na budowę) skardze do sądu administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2006 r. zarzucono naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy wskazywały na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w pierwszej instancji wobec bezprzedmiotowości postępowania, – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na fakt ukończenia budowy pawilonu, którego dotyczyła decyzja, – art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i rozważenie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r. zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wskazał, iż w sprawie doszło do obrazy przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wobec braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, a powyższe uchybienia zaistniały w okolicznościach naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.. Przepis ten daje możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie wszystkie, nawet rażące, przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył i nie rozpoznał ponownie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji i nie wykazał, aby rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Wbrew stanowisku organu, rozpoznanie sprawy przez Wojewodę M. nie zawiera takich uchybień i braków, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Według Sądu bezzasadny jest zarzut, że Wojewoda nie rozpoznał zgodności z przepisami prawa całej kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Nie może o tym świadczyć stwierdzenie nieważności decyzji w części, które oznacza jedynie, że organ co do części rozstrzygnięcia znalazł wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności części decyzji. Wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności sprowadzać powinno się do części, które z uwagi na ich niezgodność z prawem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Wprawdzie słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że organ I instancji nie wskazał konkretnego przepisu prawa, z którym wiąże naruszenie, jednak taka wada, może być w okolicznościach tej sprawy konwalidowana przez organ II instancji. Ponadto Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma racji, że decyzja organu I instancji została w znacznej części oparta na wadliwej podstawie prawnej – ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. obok obowiązującej w dniu wydania decyzji Starosty S. z dnia [...], ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), powołuje także ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nie ma to ponadto znaczenia, skoro Wojewoda M. zasadnie wywiódł, iż kontrolowana decyzja oparta została na wadliwym przyjęciu powierzchni sprzedażowej obiektu, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z danymi zawartymi w projekcie. Sąd podkreślił także, że zrealizowanie inwestycji nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Spółkę z o.o. [...] zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów: – art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż powierzchnia sprzedaży w planowanej inwestycji przekracza 1990 m², – art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przepisy te mogły zostać zastosowane w sprawie w chwili wydawania decyzji Starosty, pomimo że przepisy te weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r. – po wydaniu decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdzie w sprawie niniejszej wynik sprawy oznacza nie tylko samo orzeczenie, ale również skutki prawne, jakie ono wywołuje, tj.: – art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niezgodne ze stanem faktycznym znajdującym odzwierciedlenie w materiałach sprawy przyjęcie, że powierzchnia sprzedaży w planowanej inwestycji przekracza 1990 m² oraz poprzez wadliwe i nieznajdujące oparcia w stanie faktycznym sprawy przyjęcie, iż organ II instancji błędnie przyjął, iż organ I instancji oparł znaczną część rozstrzygnięcia na wadliwie wskazanej podstawie prawnej – ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek pozwalających na ustalenie, z jakich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w przedmiotowej sprawie powierzchnia sprzedaży przekracza 1990 m², a także poprzez dowolne i nieuzasadnione wskazanie, że Wojewoda M. nie oparł znacznej części rozstrzygnięcia na wadliwie wskazanej podstawie prawnej – ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 134 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie w skarżonym wyroku oceny prawnej działającej na niekorzyść skarżącego i w konsekwencji pogorszenie jego sytuacji w postępowaniu przed organem, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy wniósł o jej oddalenie, jako niezawierającej usprawiedliwionych podstaw. Prokurator zauważył, że wprawdzie zaistniały pewne uchybienia, jednak nie zostały one podniesione w zarzutach, a te, które podniesione zostały, nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania określoną w § 2 art. 183 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak również nie dostrzeżono aby miały miejsce okoliczności wskazujące na nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej nie znajdują odzwierciedlenia w jej uzasadnieniu, co narusza przepis art. 176 p.p.s.a. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej i argumentacją tam zawartą, należy ustalić, jaka decyzja była przedmiotem postępowania nieważnościowego, w wyniku którego została zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy. W każdym razie konieczność wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego zachodzi wtedy, kiedy inwestor zamierza w sposób istotny odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W związku z powyższym przedmiotem kontroli w trybie nieważnościowym w niniejszej sprawie była decyzja Starosty S. Nr [...] z dnia [...], a nie decyzja Starosty S. Nr [...] z dnia [...], która przestała obowiązywać jako akt administracyjny po wydaniu decyzji o jej zmianie na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczność ta wymagała jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż jak się wydaje autor skargi kasacyjnej odnosi większość swoich rozważań do nieobowiązującej już decyzji z dnia [...]. W takim razie w niniejszej sprawie analizę prawną należy odnosić do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...]. Nie jest więc błędem odwoływanie się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), chociaż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] i decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ponieważ wydanie decyzji (zmieniającej) na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32–35) organ wydający ją musi zbadać, czy będzie ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy wnioskowany zakres zmian w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nie przekracza tego co było przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy nie należy wystąpić w związku z tym o wydanie nowej decyzji w tym zakresie (wyrok NSA z 31 sierpnia 2005 r., OSK 1928/04, niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2005r., VII SA/Wa 1535/04, niepubl.). Definicja legalna "powierzchni sprzedaży" znajduje się w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma więc potrzeby odwoływania się do innych aktów prawnych niższej rangi, jak to się czyni w skardze kasacyjnej. Zupełnie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu (art. 133 § 1, 141 § 4 i 134 § 2 p.p.s.a.) sprowadzające się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął, iż w przedmiotowej sprawie powierzchnia sprzedaży przekracza 1990 m2, co również przyjął w swoich ustaleniach organ I instancji w decyzji z dnia [...]. Wystarczy sięgnąć do "projektu budowlanego zamiennego" z [...] str. 5 gdzie wyliczono, że "Razem sala sprzedaży" ma powierzchnię 2915,38 m2, nie jest to więc wielkość wymyślona a wynikająca z akt sprawy. Można się zastanawiać, czy cała ta powierzchnia sali sprzedaży odpowiada "powierzchni sprzedaży" w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie można twierdzić, że jest to niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w każdym razie nie mogą tej oceny podważyć zarzuty skargi kasacyjnej, które są w tym przypadku całkowicie chybione i oparte na błędnych podstawach (co do obowiązujących w sprawie przepisów i kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji). To co w projekcie budowlanym projektant określił jako "powierzchnia sprzedaży 1988 m2", a później w osnowie decyzji Nr [...] z dnia [...] Starosta S. powtórzył, nie jest okolicznością nie do podważenia. Wojewoda M. w postępowaniu nieważnościowym miał prawo (obowiązek) zweryfikować te ustalenia w oparciu o przedstawione akta sprawy, konfrontując z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 19 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Całkowicie jest uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania orzeczenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzone materiały sprawy pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis § 1 art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy powinien w oparciu o zgromadzone materiały przeprowadzić "postępowanie od nowa", co mogło by zweryfikować ewentualne błędy i nieścisłości decyzji I instancji. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji zajęte w odniesieniu do zarzutów skargi, a w szczególności co do tego, że postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po tym wyroku, powinien rozpatrzyć odwołania inwestora i Prokuratora Rejonowego w S. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu I instancji i w niniejszym wyroku. Stwierdzenie Sądu I instancji, "że projektowany budynek ma powierzchnię sprzedażową przekraczającą 1990 m2", należy w świetle zapadłego orzeczenia uznać za przedwczesne i niewiążące organu na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Organ II instancji ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze powinien sam dokładnie przeanalizować akta sprawy a w szczególności projekt budowlany zamienny, nie ograniczając się tylko do oceny zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wcześniejsze rozważania Sądu. Oczywiście kwestionowane stwierdzenie, iż jedna decyzja stanowi integralną część innej decyzji nie znajduje umocowania w przepisach prawa, nie wywołuje to jednak też żadnych konsekwencji prawnych. Należy więc to traktować jako błąd redakcyjny, błędne wyrażenie myśli, a nie jako wadę prawną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien oceniać pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. nie tylko samą decyzję (z dnia [...]) ale głównie, jak w tym przypadku, zatwierdzony nią projekt zamienny, a następnie czy jest on zgodny z obowiązującym w tym czasie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.