I OSK 338/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1806/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1806/06, oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent m. [...] W. decyzją z dnia [...] nr [...], skierował J. P. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B i C oraz zobowiązał go do odbioru skierowania na egzamin w terminie 14 dni. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu decyzji powołał się na liczbę 29 uzyskanych przez stronę punktów karnych. Od decyzji tej J. P. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., kwestionując liczbę przypisanych mu punktów karnych. Wniósł też o wstrzymanie decyzji do czasu ustosunkowania się przez Komendę Główną Policji do jego zastrzeżeń. Po sprawdzeniu przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji prawidłowości nałożenia mandatów i naliczenia punktów karnych, potwierdził dane zawarte we wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Prezydent m. [...] W., w dniu [...] wydał drugą decyzję pierwszej instancji nr [...], którą skierował J. P. na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz zobowiązał go do zwrotu posiadanego prawa jazdy i odbioru skierowania na egzamin w ciągu 14 dni od otrzymania decyzji. Od decyzji tej J. P. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Zakwestionował ponownie liczbę przypisanych mu punktów karnych za przekroczenie prędkości oraz postępowanie Policji w trakcie czynionych ustaleń. Decyzją z dnia [...] nr [...], Kolegium orzekło w stosunku do decyzji pierwszej instancji z dnia [...] (pierwszej decyzji pierwszej instancji) uchylając ją w części dotyczącej odebrania skierowania na egzamin kwalifikacyjny. Organ orzekł, że skierowanie to J. P. ma odebrać w ciągu 14 od otrzymania decyzji, a następnie zobowiązał go do zdania egzaminu w terminie 2 miesięcy od odebrania skierowania. Drugą decyzją drugiej instancji z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło w stosunku do drugiej decyzji pierwszej instancji (z dnia [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że druga decyzja pierwszej instancji musi zostać usunięta z obiegu prawnego jako druga decyzja w tej samej sprawie, zatem konieczne jest jej uchylenie i umorzenie postępowania. Na pierwszą decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał na nieprawidłowe naliczenie punktów karnych, przy których naliczaniu – w jego ocenie – organy Policji dopuściły się przestępstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. stwierdził nieważność obydwu wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji, tj. decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...], a także decyzji Prezydenta m. [...] Warszawy z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji oraz rażącego naruszenia prawa przez organy pierwszej i drugiej instancji, które wydały kolejno dwie decyzje pierwszej instancji i dwie decyzje drugiej instancji w jednej sprawie. Takie działanie skutkować musi stwierdzeniem nieważności obu decyzji drugiej instancji, a także drugiej decyzji pierwszej instancji, do której wydania nie powinno dojść. Sąd podkreślił, że wydanie, bez zachowania toku instancji, drugiej decyzji pierwszej instancji stanowiło rażące naruszenie prawa, polegające na zaburzeniu całego systemu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie odwołanie J. P. od decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania skarżącego do odebrania skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B i C i w tym zakresie umorzyło postępowanie w sprawie, a w pozostałej części otrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, która otrzymała ponad 24 punkty za przekroczenie przepisów ruchu drogowego. Skierowanie takiej osoby następuje na podstawie decyzji starosty, wydanej na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie zobowiązują jednak zainteresowanego do odbioru skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, gdyż skierowanie to stanowi przedmiot decyzji. Uzasadnia więc to uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w tej części i umorzenie postępowania w zakresie określenia terminu odbioru skierowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że w okresie od 26 marca 2003 r. do 9 marca 2004 r. J. P. z tytułu naruszenia przepisów ruchu drogowego otrzymał 29 punktów, które zostały odnotowane zgodnie z obowiązującymi przepisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Policję. Zarzuty skarżącego odnośnie nieprawidłowego naliczenia 9 punktów za przekroczenie prędkości we wsi Ł. oraz w J. nie znajdują natomiast potwierdzenia w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Do skarżącego nie znajduje także zastosowania art. 130 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przewidujący usunięcie punktów wpisanych do ewidencji za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zgodnie bowiem z obowiązującym brzmieniem tego przepisu, punktów z policyjnej ewidencji nie usuwa się, jeżeli w ciągu roku kierowca dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, w związku z którymi suma punktów przekracza 24, a w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy 20 punktów. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. P. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję po upływie 2,5 roku po popełnieniu wykroczeń skutkujących wnioskiem Policji. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się natomiast w dniu popełnienie wykroczenia, a w przypadku trwałych lub powtarzających się wykroczeń – od dnia w którym wykroczenie ustało. W niniejszej sprawie wniosek o sprawdzenie kwalifikacji dotyczy okresu od 26 marca 2003 r. do 9 marca 2004 r., a więc, zdaniem skarżącego, okres przedawnienia rozpoczął się w dniu 9 marca 2004 r. i w związku z tym karalność wykroczeń ustała w dniu 9 marca 2006 r. a organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zobligowany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zwrócił się w związku z tym do Sądu o zobowiązanie organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236 poz. 1998). Wpisów do tej ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć stwierdzających fakt popełnienia wykroczenia. Organ w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zbadał prawidłowość wpisów w tej ewidencji odnośnie przypisanych skarżącemu punktów karnych. W postępowaniu o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, organy administracji nie były natomiast uprawnione do badania oraz kwestionowania prawomocnych rozstrzygnięć, stwierdzających fakt popełnienia przez skarżącego wykroczeń oraz nakładających na niego kary za popełnienie tych wykroczeń. J. P. za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 26 marca 2003 r. do 9 marca 2004 r., stwierdzone prawomocnymi rozstrzygnięciami organów Policji oraz Sądu, otrzymał 29 punktów karnych, co uzasadniało skierowanie go na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Z uwagi na to, że skarżący został ukarany za wykroczenia popełnione w okresie od 26 marca 2003 r. do 9 marca 2004 r. przed upływem terminu ich karalności powoływanie się przez niego na art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń, dotyczący przedawnienia karalności wykroczeń, nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Przedawnienie karalności wykroczenia oznacza bowiem, że po upływie określonego terminu od popełnienia wykroczenia nie można ukarać sprawcy za jego popełnienie, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Sąd wskazał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji był zobligowany skierować skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzja w tym zakresie miała charakter związany i nie należała do sfery uznania administracyjnego organu. Organ pierwszej instancji nie miał natomiast podstawy prawnej, aby w decyzji tej zobowiązywać skarżącego do odebrania skierowania na egzamin, dlatego w tym zakresie organ drugiej instancji zasadnie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. J. P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 130 ust. 2 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej "ustawą", w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w okresie 1-go roku skarżący dopuścili się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyła 24, podczas gdy na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć w okresie od dnia 26 marca 2003 r. do dnia 26 marca 2004 r., skarżący na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, uzyskał 23 punkty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w badanym okresie dopuści się sześciu wykroczeń drogowych i uzyskał w związku z tym następującą ilość punktów, na podstawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym: 1. w dniu 26 marca 2003 roku - 4 pkt.; 2. w dniu 28 czerwca 2003 roku - 6 pkt.; 3. w dniu 10 lipca 2003 roku - 4 pkt.; 4. w dniu 28 lipca 2003 roku - 5 pkt.; 5. w dniu 24 września 2003 roku - 4 pkt.; 6. w dniu 9 marca 2004 roku - 6 pkt. Za wykroczenia z ww. pozycji 1-5 skarżący przyjął mandaty karne, jednakże za wykroczenie z dnia 9 marca 2004 r. skarżący mandatu karnego nie przyjął, zaś sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Sąd Rejonowy w Z. (sygn. akt: [...]), który to Sąd wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2004 r. uznał obwinionego winnym popełnienia zarzuconego mu wykroczenia. Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu 11 września 2004 r., zaś wpis punktów do ewidencji nastąpił w dniu 29 września 2004 r. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy stanowi, że "Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3-20 punktów." W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. [...] W. nr [...] z dnia [...], względnie o uchylenie wskazanego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego J. P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z tych przesłanek, co oznacza, iż Sąd zobligowany był rozpoznać skargę kasacyjną zgodnie z podniesionym zarzutem. Dodać należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje brak kompetencji Sądu do zmiany, uzupełniania czy też precyzowania podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 130 ust. 2 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że skarżący dopuścił się naruszeń na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć w dniu 26 marca 2003 r. – 9 marca 2004 r. w przypisanej liczbie 29 punktów, a faktyczna liczba wynosiła 23 punkty. W istocie więc skarga kasacyjna zarzuca oparcie zaskarżonego wyroku na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając tak określoną podstawę kasacyjną należy stwierdzić, iż jest ona nieprawidłowa. Nie można bowiem stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając do błędnym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju uzasadnienie wskazuje, iż intencją autora skargi kasacyjnej było podważenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, a przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa oceny legalności zaskarżonej decyzji. Podstawa kasacyjna przedstawiona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polega bądź na mylnym odczytaniu określonej normy prawnej, bądź na błędnym uznaniu, że do określonego stanu faktycznego ma zastosowanie lub nie ma zastosowania hipoteza konkretnej normy prawnej (błąd w subsumcji). Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. FSK 568/04, ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 67). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że niewskazanie w skardze kasacyjnej przepisu postępowania sądowego jaki ewentualnie został naruszony w procesie sądowej kontroli administracji publicznej, doprowadzając przez to do akceptacji przez Sąd wadliwych ustaleń poczynionych przez organy administracji, powoduje iż w tym zakresie skarga kasacyjna musi być uznana za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Odmienna ocena dowodów w skardze kasacyjnej i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego sprawy bez wskazania przepisów, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. II FSK 325/05, LEX nr 177476 i wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r. II GSK 31/06, LEX nr 209719). W niniejszej sprawie zarzucając Sądowi błąd w subsumcji, skarżący nie powołał podstawy kasacyjnej, określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i nie wskazał jakich naruszeń dopuścił się Sąd pierwszej instancji przyjmując ustalony przez organ stan faktyczny. Bez zakwestionowania przez skarżącego tych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dokonywać oceny przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. Natomiast przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny został prawidłowo uznany za odpowiadający hipotezie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.