II SA/Gl 770/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży stanowiących własność gminy oddala skargę Rada Miejska w Z. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Z. lub znajdujących się w jej samoistnym posiadaniu. Następnie uchwałą z dnia [...] nr [...], Rada Miejska w Z. dokonała m.in. zmiany § 2 pkt 3 tejże uchwały, wymieniając dalsze cztery przypadki odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu tych lokali. Na powyższą uchwałę zmieniającą skargę do sądu administracyjnego wniósł Wojewoda Ś. i nieprawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt II SA/GL 605/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej z dnia [...]. W dniu [...] Rada Miejska w Z. na wniosek Prezydenta Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie kolejnej zmiany uchwały z dnia [...] poprzez dodanie do § 2 pkt 3 przepisu ppkt 8 jako kolejnego przypadku odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lokali użytkowych, ( w przypadku osób, z którymi uprzednio rozwiązano umowę najmu, pod warunkiem dokonania spłaty zadłużenia i w przypadku, gdy lokal nie został ponownie wynajęty innemu podmiotowi ). Jako podstawę prawną organ gminy powołał przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Ś. w dniu [...], zaś po wszczęciu w dniu [...] postępowania nadzorczego, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w dniu [...] Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że z regulacji tej wynika, iż działanie rady ogranicza się do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów najmu. Tymczasem kwestionowaną uchwałą Rada Miejska w Z. wprowadziła obowiązek odstąpienia od przetargu w przypadkach enumeratywnie wskazanych w uchwale, naruszając określoną w tym przepisie kompetencję. Odpis rozstrzygnięcia nadzorczego doręczono organowi gminy w dniu [...], zaś w skardze do sądu administracyjnego wniesionej na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...], Gmina Z. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Gminy, kwestionowaną uchwałą, rozszerzając katalog przypadków zwolnienia od obowiązku przetargowego zawarcia umów najmu lokali użytkowych, nie wprowadzono obowiązku, lecz wyrażono ogólną zgodę i w sposób generalny, co jest dopuszczalne w świetle art. 37 ust. 4 zd. 2 ugn z uwagi na użycie przez ustawodawcę liczby mnogiej. Nadto, rada gminy władna jest do swobodnego określenia przypadków, w których wyraża zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego. Podkreślono też, iż uchwała została podjęta na wniosek Prezydenta Miasta, a zatem w żaden sposób Rada Miejska nie wykroczyła poza swoje kompetencje, określone w art. 37 ust. 4 ugn. Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ nadzoru nie naruszył prawa, podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie z uwagi na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...]. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z zm.), organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy m.innymi zaliczyć uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy, oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Jak już wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach powołanego wyżej wyroku w sprawie II SA/GL 605/06, użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga ( "umów"), łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, jak to podnosiła w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. – o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy ( por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do powyższego poglądu. Odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu w przypadku wymienionym w przedmiotowej uchwale, prezentowany przez Gminę Z., doprowadziłby bowiem do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego. Nie ma więc znaczenia prawnego fakt, iż kwestionowana uchwała podjęta została na wniosek Prezydenta Miasta jako organu gospodarującego mieniem. Zdaniem składu orzekającego, wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 ugn, nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Wszak upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie przewiduje, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów najmu na czas dłuższy niż trzy lata. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów z art. 37 ust. 4 zd. 2 ugn, nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego, jako że właśnie ta ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych. Wskazać też należy, iż kwestionowana uchwała nie reguluje przypadku, gdy określone w niej warunki spełnia kilku uprawnionych, ubiegających się o zawarcie umowy najmu. Nie wiadomo zatem, jakimi kryteriami miałby się wówczas kierować organ wykonawczy, dokonując wyboru najemcy w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego przewiduje zwolnienie od trybu przetargowego. Przypadek taki daje podstawę do ferowania kolejnego wniosku, iż przepis art. 37 ust. 4 ugn, należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1, lecz również ust. 2 i 3 tej ustawy ( przy odpowiednim zastosowaniu ). Zatem katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów najmu, ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym ( art. 37 ust. 2 ugn – przy odpowiednim zastosowaniu ). Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest jedynie w przypadkach, wymienionych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki. Zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania umów najmu, a także użytkowania lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, było zaś niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Przepis ust. 1 art. 37 ugn, może być bowiem stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć umów najmu lokali użytkowych. W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że kwestionowaną uchwałą naruszono także przepis art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ugn, rozszerzając ustawowy katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów najmu lokali użytkowych. Aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ nadzoru nie zawarł przytoczonej wyżej argumentacji, ograniczając się jedynie do wykazania naruszenia przez Radę Miejską Z. kompetencji organu wykonawczego poprzez wprowadzenie obowiązku odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umów najmu w kolejnym przypadku, wskazać przyjdzie, iż nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze podlega bowiem w postępowaniu sądowym kontroli w aspekcie legalności, a więc zgodności z prawem. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał organów gminy reguluje przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który nie został w niniejszej sprawie naruszony. Uchwała Rady Miejskiej w Z. jako sprzeczna z art. 37 ust. 4 ugn, podlega bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego w postępowaniu nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też uzasadnienie faktyczne i prawne – w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem. Dla oceny legalności aktu nadzorczego nie ma też znaczenia fakt, czy w przypadku innych uchwał wdrożono postępowanie nadzorcze. Zważyć też należy, iż możliwe jest w każdym czasie wniesienie skargi na wadliwą uchwałę. Wreszcie, sąd administracyjny nie podzielił zarzutu skarżącej Gminy Z., podniesionego w toku rozprawy sądowej, iż wywody organu nadzoru nie mają związku z treścią podjętej uchwały, którą rozszerzono jedynie katalog przypadków, zaś brzmienie przepisu zmieniono inną uchwałą, podjętą w dniu [...]. Dodanie kolejnego przypadku odstąpienia od przetargowego trybu zawierania umów najmu, należało bowiem interpretować łącznie z brzmieniem zdania pierwszego § 2 pkt 3 uchwały pierwotnej z dnia [...]. Rada Miejska nie mogła zaś w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzić kolejnego przypadku odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata – wbrew regulacji ustawowej. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) su.