II SA/Bk 657/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących K. W. i W. W. (in solidum) kwotę 500 (słownie pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.- Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 roku państwo K. i W. W. zwrócili się do Wójta Gminy Sz. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z funkcji handlowo – garażowej na handlowo – usługową, obejmującą dwa stanowiska warsztatowe naprawy samochodów na działkach nr [...] położonych przy ulicy P. w Sz. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku Wójt Gminy Sz. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Pani B. G. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło tą decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy usługowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, nr [...], wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny zgodności zamierzenia z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności z punktem 1 dotyczącym sąsiedztwa umożliwiającego określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że analiza prowadzi do wniosku, iż w świetle art. 61 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy lokalizacja inwestycji jest tylko możliwa poza obszarem zabudowy mieszkaniowej. Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyli państwo K. i W. W. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie skarżący wskazali, iż doszło do: 1. naruszenia art. 7 i 11 § 1 kpa niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2. naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56 i 64 oraz 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą ocenę prawną i wadliwe, niezgodne z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ustalenie stanu faktycznego, 3. naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutów w przedmiocie istnienia innych zakładów usługowych jak piekarnia lub zakład produkcji karmy dla zwierząt. Skarżący podkreślili, iż analizowany obszar dotyczy wyłącznie tzw. "najbliższego sąsiedztwa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa, naruszając art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.). Poza sporem pozostaje obowiązek rozważenia, przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), mającego w sprawie zastosowanie. Jeżeli zatem dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. W sprawie niniejszej przeszkodą do wydania decyzji pozytywnej stało się, zdaniem organu odwoławczego, niespełnienie przez planowaną inwestycję zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Według organów w świetle znajdującej się w aktach sprawy analizy dominującą funkcją terenu objętego zaskarżoną decyzją – jest funkcja mieszkaniowa – co wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżących. Sąd nie podziela wyżej wymienionej argumentacji organów. Podkreślić należy, iż przepis art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Te kwestie zatem powinny być dokładnie i precyzyjnie ustalone przez organy administracji. Określenie cech, do których należy dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2005 roku "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) (sygn. akt IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie i konkretnie do danej sprawy poprzez wskazanie, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". W przedmiotowej sprawie organ dokonał analizy planowanej inwestycji w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588). Niemniej jednak z nieznanych przyczyn organ przyjął, że powyższa analiza spełnia wymogi zawarte w cytowanym wyżej rozporządzeniu. Natomiast z oceny pisemnej i graficznej tejże analizy bezsprzecznie wynika, iż nie spełnia ona podstawowych wymogów § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia, bowiem obejmuje wyłącznie teren działki, na której posadowiona ma być przedmiotowa inwestycja i omówione są działki bezpośrednio z nią graniczące. Podkreślić należy, iż rozumienie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy możemy być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu, czyli nadającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, która organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba bowiem pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod red. prof. Zbigniewa Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2006, str. 500). Dlatego też organy, rozpatrując sprawę będą musiały ponownie ocenić obszar objęty analizą, a wyznaczony zgodnie z parametrami zawartymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) oraz ustosunkować się do zabudowań działek sąsiednich, przy uwzględnieniu przede wszystkim działek położonych najbliżej planowanej inwestycji. Winny również szczegółowo rozważyć argumenty podniesione przez skarżących w odwołaniu i skardze. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku z późn. zm.) rozstrzygając o jego wykonalności zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy zaś o kosztach w myśl art. 200 tejże ustawy.