I OSK 430/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Ol 926/06 dotyczącego skargi D. S., D. S. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił J. S. przyznania zaliczki alimentacyjnej wnioskowanej na dwóch synów – D. S. i D. S.. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż J. S. nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), gdyż pozostaje w nieformalnym związku z M. L. - ojcem jednego z dwojga jej pozostałych dzieci, a zatem jak stanowi powyższy przepis wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zasady dotyczące przyznawania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej zostały bardzo precyzyjnie określone przez ustawodawcę i nie ma tu miejsca na uznanie administracyjne. Organy administracji orzekające w tym przedmiocie zobligowane są do zbadania, czy zaistniały przesłanki określone w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz w ustawie o świadczeniach rodzinnych, przy czym kryterium dochodu rodziny – na który zwraca uwagę wnioskodawczyni – jest tylko jednym z warunków, których spełnienie jest konieczne do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 926/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi D. S. i D. S. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. Sąd podkreślił, że zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja stała się bezskuteczna, zostały określone w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jednakże art. 2 pkt 5 lit. a) tej ustawy w zakresie definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko" odsyła do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest jedynie wyjaśnienie, co oznacza ustawowe sformułowanie użyte we wzmiankowanym art. 3 pkt 17a - wspólne wychowywanie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem. Zdaniem Sądu z samej literalnej wykładni tego przepisu wynika, iż chodzi w nim tylko o rodzica dziecka, w stosunku do którego matka ubiega się o zaliczkę alimentacyjną. Nie można bowiem obowiązkiem łożenia na utrzymanie dziecka obciążać kolejnego partnera danego rodzica, zwalniając tym samym z tego obowiązku drugiego z biologicznych rodziców. Jeżeli zatem dziecko nie jest wychowywane wspólnie przez oboje rodziców, to rodzic będący stanu wolnego i wychowujący to dziecko spełnia kryteria uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nawet jeżeli dziecko to wraz z dziećmi pochodzącymi z innego związku wychowywane jest przez rodzica wspólnie z kolejnym jego partnerem będącym rodzicem co najmniej jednego z tych pozostałych dzieci. W takiej sytuacji ta sama osoba może być uznawana wobec jednego dziecka za samotnie je wychowującą, a wobec innych dzieci za osobę wychowującą je w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż D. S. i D. S. są wychowywani jedynie przez matkę, bez udziału ich biologicznego ojca – A. F., a zatem J. S. mimo, iż żyje w konkubinacie z ojcem innego swojego dziecka, w dniu wydania zaskarżonej decyzji spełniała ustawowe kryteria osoby samotnie wychowującej dzieci określone w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie bowiem do przesłanek z tego przepisu była panną i nie wychowywała synów – D. i D. wspólnie z ich ojcem. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przyjęta przez organy administracyjne obydwu instancji wykładnia art. 3 pkt 17a narusza określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równego traktowania wszystkich obywateli i nie znajduje uzasadnienia. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Od powyższego wyroku w ustawowym terminie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.. Orzeczenie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a także przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 151 tej ustawy poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, mimo iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, iż znaczenia art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych należy dochodzić nie tylko na drodze wykładni językowej, ale również wykładni celowościowej i historycznej. Pierwotnie przepis ten bowiem (ówcześnie był to pkt 17) stanowił, iż "samotne wychowywanie dziecka" oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis ten jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. W efekcie komentowany przepis otrzymał brzmienie – "osobą samotnie wychowującą dziecko" jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Obecnie natomiast treść przepisu jest jeszcze inna i prócz kryterium stanu cywilnego ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę, umożliwiającą uzyskanie między innymi zaliczki alimentacyjnej, bowiem przewidział, że za osobę samotnie wychowującą dziecko nie może być uznana taka osoba, która co najmniej jedno dziecko wychowuje wraz z jego rodzicem. Zdaniem skarżącego organu w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przesądzającym kryterium był fakt braku wychowywania dziecka z jego rodzicem, natomiast obecnie krąg osób uprawnionych do otrzymania zaliczki alimentacyjnej został znacznie zawężony, bowiem wychowywanie choć jednego dziecka z jego rodzicem, bez względu czy jest on rodzicem pozostałych dzieci pozbawia osobę uprawnioną możliwości ubiegania się o zaliczkę alimentacyjną. Zatem gdy choć jedno dziecko jest wychowywane z jego rodzicem w stosunku do pozostałych dzieci osoba uprawniona nie może być uznana za samotnie wychowującą dziecko. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. za uzasadniony uznało zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w wyniku wydania niezgodnego z prawem wyroku - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przez Sąd orzekający w I instancji prawa materialnego tj. art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Zarówno w tekście pierwotnym tego przepisu, jak i po zmianie ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), treść przepisu - oznaczonego przez zmianą jako art. 3 pkt 17 – sprowadzała się do określenia, co należy rozumieć przez "osobę samotnie wychowującą dziecko". W pierwotnym brzmieniu tego przepisu pojęcie to oznaczało pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 został jednak uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją o prawach dziecka i na mocy tego wyroku utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2005 r. Następnie na podstawie art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260), wobec utracenia mocy pkt 17 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do wskazanego przepisu art. 3 została wprowadzona nowa definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, oznaczona tym razem jako pkt 17a. W myśl nowego brzmienia przepisu przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Analizując treść zmienionego przepisu art. 3 pkt 17a ustawy należy stwierdzić, że człon zdania "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" dotyczy wszystkich osób wymienionych w tym przepisie, a ponadto odnosi się do sytuacji posiadania zarówno jednego jak i większej ilości wspólnych dzieci, przy czym co najmniej jedno z nich musi być wychowywane wspólnie z jego rodzicem. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 wyraźnie wskazano, co zresztą podkreśla wnoszący skargę kasacyjną, że należy odróżnić instytucje uregulowane w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczy tj. władzę rodzicielską i obowiązek alimentacyjny, od instytucji uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czyli zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Należy również podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż dawny przepis art. 3 pkt 17 prowadził do wzrostu ilości spraw wnoszonych do sądu o separację, czy rozwód, tylko dlatego aby możliwe było uzyskanie świadczenia na podstawie tego przepisu, a zatem stwarzał ryzyko dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa, czym naruszał art. 18 Konstytucji. Konkubent matki dziecka, który nie jest jednocześnie ojcem tego dziecka, nie ma wobec niego obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a zatem nie ma obowiązku alimentacyjnego. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że J. S. ma dwoje dzieci D. i D., których ojcem jest A. F., ponadto syna – Ł., którego ojcem jest K. K. oraz córkę – A., której ojcem jest M. L.. Skarżąca jest panną i pozostaje w konkubinacie z M. L.. M. L. nie ma natomiast zobowiązań wobec pozostałych dzieci J. S., które wynikałyby z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie można zatem mówić, aby skarżąca w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wychowywała co najmniej jedno z dzieci, na których rzecz dochodzi zaliczki alimentacyjnej tj. synów D. i D., wspólnie z ich ojcem tj. z A. F.. Jednocześnie należy podkreślić, że zaprezentowane stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1494/06 oraz z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06. Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.