II OSK 1073/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.) Del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2218/06 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2218/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia 10 września 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 895/05 uwzględnił skargę kasacyjną Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/05, oddalający skargę ww. Towarzystwa na wzmiankowaną decyzję Ministra Środowiska z dnia 10 września 2004 r. i przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznawania. W rozpoznawanej sprawie Starosta W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 66 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne w punkcie pierwszym udzielił pozwolenia wodnoprawnego spółce z o.o. [...] w W. na pobór piasku z Wisły oraz w punkcie drugim zezwolił na składowanie piasku w międzywalu na lewym brzegu Wisły. Wojewoda M. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Towarzystwa [...], w punkcie pierwszym uchylił decyzję Starosty i w punkcie drugim odmówił spółce z o.o. [...] w W. pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z Wisły. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...], a decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Towarzystwa [..] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska podał, że Wojewoda M. jako organ drugiej instancji miał prawo uchylić punkt pierwszy decyzji Starosty z dnia [...], dotyczący pozwolenia na pobór piasku z koryta rzeki i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, natomiast punkt drugi tej decyzji Wojewoda powinien był uchylić i w tym zakresie umorzyć postępowanie Starosty, ponieważ organem właściwym, w myśl art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, do wydania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na terenie międzywala jest wojewoda, a nie starosta. W ocenie Ministra Środowiska Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. i z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ogólnopolskie Towarzystwo [...] podniosło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucono, że Minister Środowiska w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie odniósł się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że decyzja tegoż organu z dnia [...] została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a., bowiem nie powiadomiono Towarzystwa o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...], co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zgłoszenia żądań. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wbrew poglądowi organu nadzoru, Wojewoda M., jako organ drugiej instancji, uprawniony był do uchylenia w całości wydanego przez organ pierwszej instancji pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru piasku z dna rzeki i jednoczesnego orzeczenia odmowy udzielenia pozwolenia dla tego poboru z uwagi na ograniczenia wynikające z obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Ponownie oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Ministra Środowiska z dnia 10 września 2004 r. nie narusza prawa. Stosownie do brzmienia art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z koryta rzeki jest wojewoda, a nie starosta. Odmowa udzielenia takiego pozwolenia przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym pozbawia stronę prawa do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Naruszenie zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym stanowi, w ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu wydanie rozstrzygnięcia w zakresie składowania piasku powinno nastąpić po rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku, bowiem składowanie jest konsekwencją poboru. W kwestii zatem poboru piasku Wojewoda powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze i w tym zakresie orzec jako organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 64 § 1 k.p.a. albowiem z akt sprawy wynika, iż skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu przed organem nadzoru na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Od powyższego wyroku Ogólnopolskie Towarzystwo [...] złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i jednoczesne uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] . Skarżące Towarzystwo wniosło również o zasądzenie od Ministra Środowiska, na jego rzecz, zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, polegające na niesłusznym przyjęciu, że organem pierwszej instancji właściwym do udzielenia w niniejszej sprawie pozwolenia na pobór piasku z dna Wisły był wojewoda, a nie Prezydent W., pełniący funkcję starosty. W ocenie skarżącego Towarzystwa wydobywanie piasku z dna rzeki stanowi rodzaj szczególnego korzystania z wód, o którym mowa w art. 37 pkt 7 Prawa wodnego. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 122 ust. 1 i art. 140 ust. 1 tej ustawy taka działalność wymagała udzielenia pozwolenia wodnoprawnego przez właściwego dla terenu wydobycia starostę, czyli w niniejszej sprawie - Prezydenta W.. Właściwość organów administracji w tych sprawach została zmieniona dopiero wskutek nowelizacji Prawa wodnego, dokonanej ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087). Nowelizacja ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Artykuł 140 Prawa wodnego, określający organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest tzw. przepisem kompetencyjnym. Wskazuje on, który organ (starosta czy wojewoda) wydaje na podstawie przepisu prawa materialnego (por. art. 122 cyt. ustawy) wymagane ustawą pozwolenie. Przepis ten należy zatem zaliczyć do prawa procesowego, a nie materialnego z którego wynikają prawa i obowiązki danego podmiotu. 2. Stosowanie prawa materialnego to ustalanie wiążących konsekwencji prawnych wynikających z przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego (tzw. subsumcja). Oczywistym jest, że stosowanie prawa administracyjnego materialnego nie należy do sądu, lecz do organów administracji publicznej. Cytowany przepis (art. 140) jest adresowany właśnie do tych organów i już tylko z tej przyczyny nie może być "stosowany przez sąd administracyjny". 3. Stosownie do swych ustawowych uprawnień (por. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 i 1270) sądy administracyjne kontrolują między innymi decyzje administracyjne (w tym i właściwość organu wydającego decyzje) jak i prawidłowość stosowania prawa materialnego. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że dokonał tej kontroli w sposób niewłaściwy należy wskazać przepis procedury sądowej (p.p.s.a.), który został naruszony i powiązać go z właściwym przepisem procedury administracyjnej lub administracyjnego prawa materialnego. Takiego wskazania (np. odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 145 p.p.s.a.) skarga kasacyjna nie zawiera. Powołanie samego artykułu 140 - Prawa wodnego, jako naruszonego, byłoby wystarczające w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale tylko na decyzję wydaną w tzw. trybie instancyjnym (tu: o wydanie pozwolenia wodnoprawnego). W postępowaniu kasacyjnym niewskazanie przepisu, który w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd w procesie kontroli decyzji, stanowi brak uniemożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku. 4. Ponadto, autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w trybie tzw. nadzoru (o stwierdzenie nieważności). Kontrola Sądu sprowadzała się zatem do oceny, czy Minister Środowiska prawidłowo uznał decyzję Wojewody M. za dotkniętą kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie odniesiono się w ogóle do tego przepisu, mimo że stanowi on - a nie art. 140 - Prawa wodnego - podstawę prawną zaskarżonej decyzji i zakreślał granice (art. 134 § 1 p.p.s.a.) kontroli tego aktu prze Sąd. 5. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu (poza przypadkami nieważności postępowania) sformułowanymi w niej zarzutami. Z powyższych wyżej przyczyn zarzut w takim brzmieniu jak w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dawał Sądowi I instancji możliwości dokonania kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku (por. art. 174 p.p.s.a.). 6. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w następstwie wydanych w nin. sprawie orzeczeń sądowych i administracyjnych pozostało do rozpoznania odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...]. Koniecznym w związku z tym staje się odniesienie do wskazań Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne. Jeżeli bowiem, jak wskazuje Sąd "Wojewoda winien był umorzyć postępowanie odwoławcze" to tym samym w obrocie prawnym pozostałaby ostateczna w tej sytuacji decyzja Starosty W. z dnia [...]. - udzielająca pozwolenia wodnoprawnego. Zatem decyzja Wojewody dotycząca tej samej sprawy (pozwolenia wodnoprawnego) wydana z pierwszej instancji byłaby dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W takiej sytuacji niezbędnym więc byłoby uchylenie decyzji Starosty W. i umorzenie postępowania jakie toczyło się przed tym organem (art. 183 § 1 pkt 2 - in fine - k.p.a.). Do rozpoznania przez właściwy rzeczowo organ, pozostawałby zatem wniosek wszczynający postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o ile strona byłaby w dalszym ciągu zainteresowana jego rozpoznaniem. Treść pisma procesowego uczestnika postępowania [...] spółka z o.o. z dnia [...]. - zdaje się jednak wskazywać na zmianę przez stronę stanowiska w tej kwestii. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.