I OSK 582/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 589/06 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 589/06 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty przyznanego E. Z. dodatku mieszkaniowego wobec powiadomienia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w G., że E. Z. nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal i że kwota zaległości za październik 2005 r. wynosi 138, 21 zł (uwzględniając kwotę dodatku mieszkaniowego oraz wpłatę w wysokości 60 zł) i za listopad 2005 r. kwotę 198,21 zł (uwzględniając kwotę dodatku mieszkaniowego 59,74 zł). Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), orzekł o wstrzymaniu z dniem [...] stycznia 2006 r. wypłaty E. Z. dodatku mieszkaniowego do czasu uregulowania należności czynszowych. W odwołaniu od decyzji E. Z. podniósł, że Spółdzielnia Mieszkaniowa zawyżyła ilość zużytej przez niego ciepłej i zimnej wody, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie czynszu o kwotę 66,80 zł. Ponadto podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie rozpatrzyło do chwili obecnej jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. w przedmiocie wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2005 r. do 1 stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w razie stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wstrzymuje się w drodze decyzji wypłatę dodatku mieszkaniowego do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania tej decyzji, decyzja o przyznaniu dodatku wygasa. W przypadku uregulowania zaległości w ww. terminie wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Organ odwoławczy podał, że z informacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 30 sierpnia 2006 r. wynika, że E. Z. w okresie od stycznia 2006 r. do lipca 2006 r. dokonał następujących wpłat: w dniu 30 stycznia 2006 r. - 50 zł, 27 lutego 2006 r. - 50 zł, 27 marca 2006 r. - 60 zł, 27 kwietnia 2006 r. - 65 zł, 29 maja 2006 r. - 65 zł, 28 czerwca 2006 r. - 65 zł oraz 27 lipca 2006 r. - 65 zł. Wobec niewskazania przez E. Z., jakiego zobowiązania wpłaty te dotyczą, Spółdzielnia zaliczyła je na poczet zaległych należności czynszowych. Badając, czy E. Z. dokonał w okresie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego uregulowania zaległości za miesiące październik i listopad 2005 r., organ odwoławczy wziął pod uwagę, że suma zaległości za ten okres wyniosła 336,42 zł. Organ stwierdził, że suma dokonanych przez stronę wpłat w okresie 3 miesięcy od wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego nie pokryła zaległości czynszowej, a zatem, pomimo zmiany stanu faktycznego zaistniałego pomiędzy dniem wydania zaskarżonej decyzji a dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta G. zachowuje nadal walor aktualności. W ocenie Kolegium, zarzut dotyczący zawyżonego naliczenia opłat przez Spółdzielnię Mieszkaniową nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Gdyby nawet przyjąć, iż - jak twierdzi odwołujący się - Spółdzielnia zawyżyła opłaty o 66,80 zł, to i tak suma dokonanych w owym okresie wpłat (160 zł) nie pokryłaby kwoty zaległości czynszowej wynoszącej w tym wypadku 202,82 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. Z. podniósł, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę własnej decyzji o numerze [...] przyznającej mu dodatek mieszkaniowy za okres od 1 sierpnia 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w wysokości 135,30 zł. Wskazał, że od 1 października do 31 grudnia 2005 r. czynsz wynosił 257, 95 zł, a od 1 stycznia 2006 r. wynosi 237,55 zł (z zawyżoną opłatą eksploatacyjną). Podał, że w marcu 2006 r. otrzymał ze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" rozliczenie za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r., z którego wynika nadpłata w wysokości 268,35 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy przyznał, że wydając zaskarżoną decyzję przeoczył fakt zreformowania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy za okres od 1 sierpnia 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w wysokości 59,74 zł miesięcznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...], w której przyznano skarżącemu za ww. okres dodatek mieszkaniowy w kwocie 135,30 zł miesięcznie. Ten fakt jednak, zdaniem organu, nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem po uwzględnieniu nadpłaty z tytułu rozliczenia opłat przez Spółdzielnię oraz wpłat dokonanych przez skarżącego nie zostały pokryte zaległości czynszowe powstałe od października 2005 r. do końca stycznia 2006 r. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenia na uzasadnienie swojego stanowiska. Rozpoznając skargę E. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organowi administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W kontekście przedstawionego przez skarżącego dokumentu z dnia 8 marca 2006 r. nie można decyzji organu odwoławczego uznać za prawidłową, a to wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na niekompletnych danych, a także na danych błędnych wobec pominięcia treści wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] dotyczącej wysokości dodatku mieszkaniowego przysługującego skarżącemu. Wyliczenie dokonane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie może sanować nieprawidłowości postępowania organu. Kontroli Sądu podlega bowiem decyzja, a nie treść odpowiedzi na skargę i zawarte w niej wyliczenia, które diametralnie różnią się od tych, które są zawarte w decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego wydłużenia postępowania sądowego (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak więc celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6.10.2005 r. sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45). Wobec powyższego Sąd dysponując przedstawionym przez skarżącego pismem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. z dnia 8 marca 2006 r., jak również decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego w innej wysokości, niż przyjęta do wyliczeń przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, nie mógł dokonać własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i wpływu tych innych kwot na stan zaległości czynszowej obciążającej skarżącego z tytułu opłat za mieszkanie. Z uwagi na istotne uchybienia nie można też wykluczyć istnienia innych okoliczności mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady zebrania w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Ponadto w sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Z zasady tej wynika dla organu administracji obowiązek zapewnienia stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2001 r. sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Organ jest więc obowiązany pouczyć stronę o przysługującym jej prawie złożenia końcowego oświadczenia. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Stwierdzone naruszenia, w świetle przytoczonych okoliczności, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i na jego podstawie dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.. Zaskarżając powyższy wyrok na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżące Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z uwagi na brak wykazania, jaki konkretny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy mogły mieć wskazane przez Sąd pierwszej instancji (inne) naruszenia przepisów postępowania. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż prawdą jest, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję omyłkowo nie uwzględniło rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego przysługującego skarżącemu, a zawartego w decyzji Kolegium z dnia [...], jak również dokumentu z dnia 8 marca 2006 r. - wydruku rozliczenia opłaty za wodę za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. (gdyż dokument ten został złożony dopiero na etapie skargi). Przywołane jednak przez Sąd pierwszej instancji uchybienia (naruszenia przepisów postępowania) nie miały - co w sposób klarowny wynikało z akt sprawy - jakiegokolwiek wpływu na wynik rozpoznanej sprawy, tj. wstrzymanie E. Z. wypłaty dodatku mieszkaniowego. Z całości akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, czyli materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji zarówno w toku postępowania, jak też z dokumentów załączonych i uwzględnionych na etapie skargi bezsprzecznie wynika, że E. Z. posiada zaległość czynszową, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj. orzeczenie o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Wytknięte przez Sąd pierwszej instancji uchybienia miały de facto jedynie wpływ na wysokość wyliczonej sumy zaległości czynszowej (kwota byłaby mniejsza), jednak zaległość - co jasno wynika z odpowiedzi na skargę -istniałaby nadal, a zatem istniejący stan faktyczny sprawy nadal stanowiłby podstawę do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu z dniem 1 stycznia 2006 r. wypłaty dodatku mieszkaniowego. Wskazane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia nie miały zatem wpływu na wynik sprawy. Ponadto stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "z uwagi na zaistniałe uchybienia nie sposób wykluczyć istnienia innych okoliczności mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia" nie czyni zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, gdyż nie można przyjąć, że wskazując na inne, a więc niesprecyzowane okoliczności, Sąd wyjaśnił w ten sposób podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej jest związany granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym ustaleniem przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, jest to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydając zaskarżoną decyzję oparło się na danych błędnych wskutek nie wzięcia pod uwagę własnej decyzji z dnia [...] zmieniającej wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego E. Z., a także na danych niekompletnych, gdyż w materiale dokumentacyjnym niezbędnym do wydania decyzji zabrakło dowodu wyjaśniającego rzeczywistą wysokość należności czynszowych skarżącego. Sąd pierwszej instancji ustalił, że wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie przez Kolegium zaskarżonej decyzji przejawiała się pominięciem faktu ustalenia innej (wyższej) kwoty przysługującego skarżącemu dodatku mieszkaniowego, a także zaniechaniem wystąpienia do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. o określenie rzeczywistej wysokości należności czynszowych skarżącego, mimo iż na okoliczności te skarżący wskazywał w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zasadność powyższych ustaleń oraz przyjęta przez Sąd ocena prawna nie stanowią przedmiotu sporu. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy stwierdzenia, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego - według skarżącego Kolegium - Sąd pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie uznał, iż dopiero prawidłowo przeprowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie dowodowe i ustalenia dokonane na jego podstawie mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Jest poza sporem, że dopóki nie zostanie zgromadzony i wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy, jak również rozważone wnioski i zarzuty strony, nie można przesądzić o wyniku sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że wynik sprawy odnosi się do praw lub obowiązków strony, zatem musi być rezultatem rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz zakomunikowany stronie w postaci rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji i wyczerpująco stronie wyjaśniony w jej uzasadnieniu. Za pozbawioną racji należy uznać argumentację skargi kasacyjnej, iż z "całości akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji (...), czyli materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji zarówno w toku postępowania, jak też z dokumentów załączonych i uwzględnionych na etapie skargi bezsprzecznie wynika, że E. Z. posiada zaległość czynszową, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych". Przede wszystkim całkowicie chybiony jest pogląd, że wynik sprawy administracyjnej może być ustalony przez Sąd pierwszej instancji na etapie rozpoznawania skargi. Nie jest rzeczą wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywanie analizy okoliczności faktycznych i dowodów, których w postępowaniu administracyjnym organ nie brał pod uwagę i formułowanie na tej podstawie oceny co do wyniku sprawy. Argumentacja i wyliczenia przedstawione przez Kolegium w odpowiedzi na skargę nie mogły więc posłużyć ustaleniu, że wynik sprawy pozostałby niezmieniony nawet przy uwzględnieniu rzeczywistych obciążeń czynszowych skarżącego oraz nowoustalonej wysokości dodatku mieszkaniowego. Wbrew przekonaniu skarżącego Kolegium, Sąd pierwszej instancji - działając w granicach przysługujących mu uprawnień - nie mógł ustalić w oparciu o dokumenty ujawnione dopiero na etapie skargi, że uchybienia organu odwoławczego nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak wysokość wyliczonej sumy zaległości czynszowej stanowiłaby podstawę do wydania decyzji o wstrzymaniu E. Z. z dniem [...] stycznia 2006 r. wypłaty dodatku mieszkaniowego. O tym, jaki będzie wynik sprawy E. Z., przesądzi dopiero prawidłowo przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postępowanie administracyjne. Dodać należy, że co najmniej przedwczesne jest twierdzenie Kolegium, iż okoliczności, które organ ten pominął w postępowaniu odwoławczym, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak E. Z. posiada zaległość w opłatach czynszowych. Nieprzekonujące są bowiem wyliczenia przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie tylko ze względów rachunkowych, ale przede wszystkim dlatego, że Kolegium swoje wyliczenia odnosi nie do okresu, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, tj. października i listopada 2005 r., a do okresu października, listopada i grudnia 2005 r. W świetle powyższego trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przytoczonych okoliczności niepozbawione racji wydaje się również stwierdzenie, iż nie sposób wykluczyć istnienia innych okoliczności mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko swoje w tej kwestii Sąd pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparto na nieusprawiedliwionych podstawach, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 powołanej ustawy. Z tych powodów orzeczono, jak w sentencji wyroku.