II SA/Bd 1179/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik ( spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2007r. sprawy ze skargi Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr[...] w przedmiocie upoważnienia Prezydenta Miasta do ustalenia wysokości cen za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1179/06 UZASADNIENIE Rada Miasta Bydgoszczy uchwałą Nr LXXIII/1379/06 z dnia 20 września 2006 r., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43; z późn. zm.) upoważniła Prezydenta Miasta Bydgoszczy do okresowego ustalania wysokości cen na usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w Bydgoszczy, poniżej cen określonych przez Radę Miasta Bydgoszczy. Upoważnienie to (ważne do dnia 31 marca 2007 r.), miało obejmować opłatę za bilet jednorazowy na autobusowych liniach pospiesznych nr 93,94 oraz nocnych Nr 31N, 32N, 33N, 34N, 35N. W uchwale określono również, iż obniżenie ceny biletu jednorazowego nie może przekroczyć 50% ceny określonej w uchwałach Rady Miasta Bydgoszczy Nr XXVII/649/04 z dnia 12 maja 2004 r. w sprawie ustalania cen za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego, zmienionej uchwałą Nr XXVIII/652/04 z dnia 19 maja 2004 r. oraz uchwałą Nr XXX/697/04 z dnia 30 czerwca 2004 r. Z uzasadnienia do projektu uchwały wynika, że jej celem jest umożliwienie Prezydentowi Miasta, na odpowiednio umotywowany wniosek Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy, wprowadzania cen promocyjnych na przewóz środkami lokalnego transportu, co przyczyni się do zwiększenia liczby osób korzystających z komunikacji publicznej a tym samym zmniejszenia liczby osób wybierających transport prywatnym samochodem. Rozstrzygnięciem Nadzorczym Nr 55/2006 z dnia 25 października 2006 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż upoważnienie przez Radę Miasta Prezydenta Miasta Bydgoszczy do ustalania wysokości cen za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego stanowi naruszenie wyłącznej kompetencji rady gminy określonej w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050; z późn. zm.) stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43; z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł w imieniu Miasta Bydgoszczy o jego uchylenie, zarzucając Wojewodzie Kujawsko – Pomorskiemu dokonanie błędnej wykładni językowej i systemowej normy zawartej w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, poprzez przyjęcie, że jej hipoteza jest tożsama z wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 93 z późn. zm.), a zatem, że pierwsza z norm stanowi wobec drugiej regulację szczególną, jak również – błędną interpretację wymienionych przepisów przejawiającą się w wyprowadzaniu wniosku, że cena maksymalna jest w istocie ceną sztywną, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tychże przepisów w treści rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż równolegle istnieją dwa niezależne od siebie systemy ustalania cen za przewozy środkami lokalnego transportu zbiorowego. Pierwszy z nich wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, drugi zaś wynika z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem strony skarżącej przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, służy regulowaniu maksymalnego poziomu cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz przewóz taksówkami na terenie gminy – jest on instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązującego wszystkich przewoźników i jako godzący w elementarną zasadę autonomii woli stron ustalających treść wykonywanej przez siebie czynności prawnej powinien być interpretowany ściśle. Nie należy odczytywać go, w sposób, w jaki to zrobił organ nadzoru, tj. jako przepisu na podstawie, którego ustalana jest jedna cena (cena sztywna) za usługi w nim wymienione. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej to norma skierowana wyłączenie do podmiotów świadczących na rzecz gminy usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, na podstawie, której można ustalać konkretne ceny albo decydować o ich sposobie ustalania, przy czym nie będą to ceny urzędowe, czyli maksymalne. Kwestionowana uchwała, nie będąca aktem prawa miejscowego, a skierowana wyłącznie do przedsiębiorców komunalnych, została podjęta właśnie w oparciu o ten przepis, będący niezależną od ustawy o cenach podstawą prawną. Jak wskazała strona skarżąca, norma zawarta w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy o cenach oraz ta wynikająca z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie wykluczają się wzajemnie, a możliwość ich współegzystencji potwierdza orzecznictwo, określając wprost ustawę o gospodarce komunalnej jako ustawę odrębną w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Rada gminy może więc wyznaczyć ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego, których maksymalnie będą mogli żądać przedsiębiorcy prowadzący tego rodzaju działalność (tak w sferze komunalnej jak i poza nią), a równocześnie może ona określić wysokość cen i opłat (względnie sposób ich ustalania) za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w zakresie lokalnego transportu zbiorowego (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej), lub też powierzyć te uprawnienia na mocy art. 4 ust. 2 cyt. ustawy organowi wykonawczemu gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej odrzucenie ewentualnie w razie nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, iż skarga została wniesiona przez Prezydenta, który nie był legitymowany do jej wniesienia, a Rada Miasta Bydgoszczy przed wniesieniem skargi, ani po wniesieniu skargi, ale przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie podjęła uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto Wojewoda wskazał, iż w niniejszej sytuacji nie miał zastosowania przepis art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż kadencja rady gminy upływała w dniu 27 października 2006 r., a więc rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono przed upływem kadencji. Podtrzymał także argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wywodząc dodatkowo, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 kształtuje właściwość rady gminy do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, za wyjątkiem cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy. Te bowiem ustalone mogą być wyłącznie przez radę gminy na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, gdy uchwała ta jest sprzeczna z prawem. W ocenie Sądu uchwała Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 20 września 2006 r. w zakresie udzielonego Prezydentowi Miasta upoważnienia nie narusza prawa, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego jest następstwem niewłaściwej interpretacji przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy o cenach. Nie jest trafne prezentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowisko, iż przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach stanowią, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, unormowania szczególne dotyczące ustalania cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego i wobec tego, z uwagi na treść art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, wyłącznie rada gminy może ustalać w powyższym zakresie ceny urzędowe bez możliwości scedowania tego uprawnienia na organ wykonawczy – prezydenta miasta. Przy określaniu relacji "przepis szczególny" – "przepis ogólny" należy z jednej strony uwzględnić zakres podmiotowy obydwu przepisów, czyli ich adresatów, a z drugiej – ogólne zakresy zastosowania zawartych w nich norm. O ile norma art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej skierowana jest tylko do podmiotów świadczących usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, przy czym w usługach tych mieszczą się, rzecz oczywista, usługi przewozowe transportu komunalnego, to przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach dotyczy szerszego kręgu podmiotów – wszystkich świadczących usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz taksówkarzy. Z kolei w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. mowa jest o wysokości cen oraz sposobie ustalania cen przez radę – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za wymienione w nim usługi zaś art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. stanowi o ustalaniu cen urzędowych za wskazane w nim usługi przewozowe, przy czym z art. 9 tejże ustawy wynika, iż ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych. Powyższe zestawienie wskazuje, iż zakresy porównywanych przepisów krzyżują się, a więc nie można twierdzić, że zakres jednego zawiera się w zakresie drugiego, czyli że pozostaje do niego w stosunku lex specialis – lex generalis. Jak trafnie stwierdzono w skardze, unormowania ustaw o cenach i gospodarce komunalnej stanowią dwie niezależne od siebie podstawy ustalania cen za przewozowe usługi transportowe. W przypadku określonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej można mówić jedynie o wyjątku, który dotyczy możliwości ustalania za omawiane usługi mających charakter cen maksymalnych, cen urzędowych dla przedsiębiorstw komunalnych z racji tej, iż ceny te zastrzeżone są dla podstawy prawnej jaką jest art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Jakkolwiek bowiem w słowniczku ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. w art. 3 pkt 7 zdefiniowano, iż cena urzędowa to cena między innymi ustalona w uchwale wydanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, to w art. 9 wymienionej ustawy doprecyzowano, że ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba że organ administracji publicznej w przepisach wydanych na podstawie ustawy ustali inaczej. W związku z powyższym uznać należy, że skarżący dokonał prawidłowej interpretacji wyłączeń w zakresie możliwości ustalania w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez radę cen za usługi przewozowe typu komunalnego wskazując, iż wyłączenie dotyczy tylko cen maksymalnych. W tym miejscu zauważyć należy, że urzędowa cena maksymalna, o której mowa, w art. 9 ustawy o cenach nie może być utożsamiana z ceną ściśle określoną, czyli ceną sztywną. Są to bowiem dwa rodzaje cen urzędowych przewidzianych przepisami kodeksu cywilnego obok mających taki sam charakter cen minimalnych i wynikowych (art. 537 do 540 K.c.). Nie było zatem przeszkód w ustanowieniu kwestionowaną uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 20 września 2006 r. możliwości okresowego (do 31 marca 2007 r.) wprowadzenia cen niższych od ustalonych wcześniej przez nią cen maksymalnych za usługi świadczone przez niektóre komunalne środki transportu zbiorowego, z jednoczesnym wskazaniem sposobu ich ustalania oraz – przy przyjęciu, iż uchwała ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego podlegający realizacji przez posiadające status spółki komunalnej Miejskie Zakłady Komunikacji w Bydgoszczy – scedowania upoważnienia w powyższym zakresie, w oparciu o ust. 2 art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r., na Prezydenta Miasta. Ze względu na to, iż Rada Miejska i Prezydent Miasta utożsamiają wolę tej samej osoby prawnej – gminy Bydgoszcz brak jest uzasadnienia do różnicowania uprawnień obydwu organów do oddziaływania na ustalanie nie mających charakteru maksymalnego cen za usługi w zakresie komunalnego transportu zbiorowego, których podstawę w świetle treści art. 2 ust. 1 z dnia 5 lipca 2001 r. stanowi w ostatecznym rozrachunku cywilnoprawna umowa. Zdaniem składu orzekającego Sądu nie zaistniały przesłanki do zaniechania merytorycznego ustosunkowania się do skargi Prezydenta Miasta Bydgoszczy i odrzucenia jej z przyczyn formalnych jako niedopuszczalnej. O ile ewentualne wątpliwości może budzić legitymacja przewodniczącego rady miasta – gminy do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, to wątpliwości takich nie ma w razie wniesienia skargi przez organ wykonawczo – zarządzający jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, iż podmiotami, którym przysługuje skarga na rozstrzygnięcia organów nadzoru dotyczących gminy są gmina lub związek międzygminny, których interes prawny lub uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. W świetle treści art. 31 wymienionej ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, niewątpliwie jest on organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych, w tym sądowo – administracyjnym, a zatem również sporządzenia i podpisania skargi. Dodatkowym uzasadnieniem uprawnienia wymienionego organu jest niewątpliwie okoliczność, iż należy do niego wykonywanie uchwał rady gminy (art. 30). W przypadku więc, stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały rady, jego obowiązkiem znajdującym umocowanie w ustawie, jest w razie zaistnienia przesłanek wniesienie skargi – jej sporządzenie i podpisanie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zawarte w art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy unormowanie dodatkowo wskazuje, że warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest podjęcie stosownej uchwały przez radę, której aktu rozstrzygnięcie dotyczy. Uchwała ta winna być w zasadzie podjęta przed wniesieniem skargi. Celem powyższego przepisu jest wewnętrzne rozstrzygnięcie przez radę, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przepis art. 98 ust. 3 nie ustanawia jednak terminu do podjęcia takiej uchwały. Mając na uwadze wskazany wyżej jej cel przyjąć należy, iż może być ona przedłożona sądowi do momentu rozpoznania skargi (najpóźniej na rozprawie) o ile sąd nie wyznaczy wcześniej terminu do jej dołączenia do skargi traktując jej brak jako brak formalny skargi. Skarga Rady Miasta Bydgoszczy bez oznaczenia w niej daty dziennej wpłynęła do WSA w Bydgoszczy w listopadzie 2006 r., a uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody (z dnia 8 grudnia 2006 r.) przedłożono Sądowi bez wezwania w grudniu 2006 r. Zatem wymóg, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminy uznać należało za spełniony. Nadmienić trzeba, że wbrew zawartym w odpowiedzi na skargę wywodom identyczne stanowisko zajął WSA w Bydgoszczy w postanowieniach wydanych w sprawach II SA/Bd 955/06 i II SA/Bd 931/06, którymi odrzucił skargi z powodu nie uzupełnienia mimo wezwania ich braków formalnych do dnia orzekania. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 148 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.