II SA/Wa 2345/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. P. kwotę 206,08 zł (dwieście sześć złotych osiem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] lipca 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu stwierdził, że nie ma możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie pozwala uznać, że wnioskodawca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W dniu [...] października 2006 r. J. P. skierował do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że nie może podjąć pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy stwierdzoną orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2006 r., wiek – 56 lat i chorobę [...]. Przerwa w pracy powstała wskutek tej choroby, gdyż dopiero w chwili gdy trafił do szpitala zdał sobie sprawę z jej istnienia. Podkreślił trudną sytuację materialną. Pensja żony w kwocie [...] zł, po zapłaceniu czynszu i innych opłat, nie wystarcza na utrzymanie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślił, że wnioskodawca uprawniony do zasiłku z opieki społecznej w kwocie [...] zł zamieszkuje z żoną, która z tytułu wykonywania zatrudnienia pobiera wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Ustalony miesięczny dochód na członka rodziny nie wskazuje by wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Powołał się na wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4289/01, w którym wyrażono pogląd, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Nie są to natomiast środki pozwalające na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa ZUS. Stwierdził, że w wyniku tego, że nie był świadomy, że jest chory [...], po utracie ostatniego miejsca pracy, nie zgłosił się do urzędu pracy i powstała przerwa w ubezpieczeniu. Zachowanie to było nieracjonalne, ale tego nie był świadom. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Podkreślił, że skarżący pozostaje na utrzymaniu żony, a łączny dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł miesięcznie – co oznacza, że nie jest on pozbawiony środków utrzymania. Skarżący ma na swoje potrzeby kwotę wyższą od najniższej emerytury z FUS, wynoszącej obecnie 597,46 zł brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W przypadku tego rodzaju decyzji administracyjnych, kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Badając spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że w przypadku J. P. nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że pozostająca ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym żona uzyskuje wynagrodzenie z pracy w kwocie [...] zł netto. Sam zaś skarżący pobiera dodatkowo zasiłek z opieki społecznej w wysokości [...] zł. Ustalony dochód w ocenie organu nie pozwala przyjąć, aby J. P. pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ dokonał ustalenia wysokości dochodu w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, wskazując, że wynosi on [...] zł miesięcznie. Na tej podstawie stwierdził, że skarżący ma na własne potrzeby kwotę wyższą od najniższej emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynoszącej obecnie 597,46 zł brutto. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ błędnie ustalił, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Ocena niezbędności, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, powinna być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżącego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA 815/00, Lex nr 55028). Organ nie tylko nie dokonał w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji ustaleń w tym zakresie, pomijając konieczność ponoszenia stałych wydatków na leczenie w związku ze stanem zdrowia skarżącego, ale również nieprawidłowo wskazał podstawę obliczenia dochodu w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, podając, że uwzględnieniu podlega wynagrodzenie za pracę żony skarżącego oraz uzyskiwany przez niego zasiłek pielęgnacyjny. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się – zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przyznaje się osobom wymagającym rzeczywistej pielęgnacji, po spełnieniu warunku dodatkowego, jakim jest określony dochód na osobę w rodzinie nieprzekraczający kwoty, o której mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając powyższe, nieuprawnione wydaje się ustalanie dochodu w przeliczeniu na jedną osobę w sposób, w jaki dokonał tego w niniejszej sprawie Prezes ZUS. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem szczególnym, mającym na celu w ogólnym założeniu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, co nie daje uprawnień do dokonywania jego przeliczenia na wszystkich członków rodziny. Wskazania nadto wymaga, że za dochód, o którym mowa w art. 32 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.), uważa się uzyskane w ciągu miesiąca przychody w rozumieniu art. 12 oraz zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego wypłacane przez płatnika, po odliczeniu kosztów uzyskania w wysokości określonej w art. 22 ust. 2 pkt 1 lub 3 oraz po odliczeniu potrąconych przez płatnika w danym miesiącu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2 lit. b (art. 32 ust. 2 powołanej ustawy). Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, za zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, uważa się kwoty wypłacanych przez zakład pracy lub organ rentowy zasiłków chorobowych, wyrównawczych, macierzyńskich, opiekuńczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych. Zasiłek pielęgnacyjny nie stanowi zatem dochodu, o którym mowa wyżej. Z tego też względu ustaleń organu nie można uznać za prawidłowe. W związku z tym, że organ dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez niewłaściwe ustalenie spełnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona prawidłowych ustaleń wysokości dochodu w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, a następnie oceni, czy tak ustalone środki utrzymania można uznać, w przypadku skarżącego, za niezbędne. Badanie niezbędności ustalonych w ten sposób środków utrzymania należy przeprowadzić z uwzględnieniem stanu zdrowia skarżącego i koniecznych stałych wydatków w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 205 § 1 tej ustawy, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się m.in. poniesione przez stronę koszty przejazdów do sądu.