VI SA/Wa 2246/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg (MZD) w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], w przedmiocie nałożenia na G. T. kary pieniężnej w wysokości 2.376,00 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w [...] z przekroczeniem terminu, w okresie od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] lipca 2006 r. przez umieszczenie reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 0,88 m2 . Do wydania decyzji doszło, w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pani G. T. legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, przez umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] reklamy o powierzchni 0,88 m2, wydaną jej przez Prezydenta Miasta [...] dnia [...] kwietnia 2005 r. na okres od [...] kwietnia 2005 r. do [...] marca 2006 r. Po tym czasie służby MZD w [...] dokonały dnia [...] kwietnia 2006 r. oględzin pasa drogowego przy ul. [...] i stwierdziły, iż reklama o treści "[...]" znajduje się w dalszym ciągu w pasie drogowym bez zezwolenia, co potwierdziła G. T. Na okoliczność przeprowadzenia oględzin sporządzony został protokół. Zainteresowaną zawiadomiono o toczącym się postępowaniu administracyjnym prowadzonym w związku z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego za zezwoleniem i zmierzającym do nałożenia kary za zajmowanie pasa bez zezwolenia, a następnie dnia [...] maja 2006 r. dokonano ponownych oględzin wyżej wskazanego odcinka pasa drogowego i stwierdzono, iż przedmiotowa reklama nadal znajduje się w pasie drogowym. O zamiarze przeprowadzenia oględzin zawiadomiono zainteresowaną G. T., która pismem z dnia [...] maja 2006 r. zawiadomiła MZD w [...], iż nie będzie już występować o zgodę na zajmowanie pasa, ponieważ umieszczona przez nią tablica nie jest reklamą, co potwierdza wyrok z dnia 17 lutego 2004 r. WSA w Poznaniu (sygn. akt 4 II SA/Po 3477/01). Stwierdziła, iż w takiej sytuacji, domaganie się przez MZD opłat za reklamę jest nielegalne i wniosła o umorzenie postępowania. Po stwierdzeniu w dniu [...] maja 2006 r., iż reklama nadal znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], kierownik Działu Technicznego MZD w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił umorzenia postępowania, która to decyzja wskutek złożonego przez G. T. odwołania została uchylona w całości przez SKO w [...] i przekazana do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. G. T. poinformowała MZD o zdjęciu w dniu [...] lipca 2006 r. tablicy z budynku przy ul. [...]. Powyższa informacja została potwierdzona notatką służbową MZD z dnia [...] lipca 2006 r. W tym stanie rzeczy wydana została decyzja o wymierzeniu G. T. kary pieniężnej w wysokości 2.376,00 zł. za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] za okres od [...] kwietnia 2006 r. do [...] lipca 2006 r. pod reklamę o powierzchni 0,88 m2.. Jako podstawę prawną organ wskazał przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - udp. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na terenie Miasta [...] zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Rady Miasta [...]. Organ w uzasadnieniu powołał się na stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez 108 dni i na pełną świadomość G. T., co do konsekwencji niedopełnienia obowiązku uzyskania zgody na zajęcie pasa. W złożonym odwołaniu G. T., zwana dalej skarżącą, ponowiła argumentację przedstawianą już przez nią wcześniej. Podniosła, iż tablica o położeniu kancelarii notarialnej nie jest reklamą w rozumieniu przepisów udp., które to stanowisko wyraził WSA w Poznaniu w w/w wyroku. Stwierdziła, że umieszczona prostopadle do ściany budynku, na wysięgniku tablica jest drugą, poza tablicą metalową przylegającą do ściany domu, informacją o kancelarii notarialnej i żadna z nich nie jest reklamą. Tablica na elewacji umieszczona jest na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, umieszczenie jej jest obowiązkiem, zaś tablica na wysięgniku jest informacją, a jej założenie jest wskazane, gdy kancelaria znajduje się w podwórzu budynku lub na piętrze. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem decyzji jest tablica na wysięgniku, a takiej samej tablicy dotyczy wspomniany przez nią wyrok WSA. SKO w [...] utrzymało decyzję w mocy. Organ, przywołując przepis art. 40 ust. 1 udp., stwierdził, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. dotyczy umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam, a za umieszczanie tych obiektów w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza on w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp. Za niesporny organ uznał fakt, iż tablica stanowi własność skarżącej oraz to, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i winna oznakować prowadzoną przez siebie działalność w sposób zgodny z przepisami prawa, w tym także z przepisami ustawy o drogach publicznych. Niekwestionowane jest, że tablica znajdowała się w pasie drogowym. Kara została naliczona prawidłowo i odpowiednio do powierzchni zajętego pasa drogowego. Nadto, organ powołując art. 4 pkt 23 udp. stwierdził, iż przedmiotowa tablica odpowiada definicji reklamy podanej w tym przepisie – nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Bez wątpliwości również, tablica zajmująca przestrzeń nad pasem drogowym ul. [...] zajmuje pas drogowy i wymaga zezwolenia zarządcy drogi; organ powołał stanowisko NSA zawarte w uchwale NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. (OPK 2/2000) oraz w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. (II SA/Po 2849/2000). Przywołane przez skarżącą orzeczenie WSA w Poznaniu nie może, zdaniem organu, stanowić jedynej podstawy do uznania, iż tablica informująca o siedzibie kancelarii notarialnej nie stanowi reklamy w rozumieniu przepisów udp. Dodatkowo, Pani T. posiadała na przedmiotową tablicę zezwolenie zarządcy drogi, co potwierdzają wydane wcześniej w tym przedmiocie decyzje. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji SKO w [...] i umorzenia postępowania. W wywodach uzasadnienia skargi, skarżąca rozwinęła zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, iż w jej ocenie nakładanie kar za umieszczanie szyldu z napisem "[...]" jest niezasadne, co potwierdził wyrok WSA w Poznaniu, w którym Sąd stwierdził, że standardowych rozmiarów tablica obejmująca jedynie napis "[...]" nie stanowi reklamy w rozumieniu przepisów udp. ani też aktów wykonawczych do tej ustawy. Zdaniem skarżącej, należący do niej szyld z napisem "[...]", podobnie jak przytoczony w ww. wyroku szyld z napisem "[...]" nie stanowi reklamy. Stwierdziła, iż jej zdaniem, dyrektor MZD nie ma prawa decydować, co jest szyldem a co nim nie jest. Przepisy korporacyjne, nie określając liczby szyldów, zmuszają skarżącą do umieszczenia ich na ścianie budynku szyldu i ona z tego obowiązku wywiązać się musi, choćby dlatego, że nieoznaczenie siedziby przedsiębiorstwa stanowi wykroczenie. Tak więc, skarżąca zobowiązana była założyć minimum jeden szyld, a z uwagi na to, iż wejście do kancelarii jest niewidoczne z ulicy, znajduje się w podwórku budynku, dlatego też skarżąca umieściła szyld prostopadły do ściany budynku, mający ułatwić dojście klientów do kancelarii, a nie przyciągać ich do tej właśnie kancelarii. Zdaniem skarżącej definicja reklamy, mimo iż bardzo szeroka nie obejmuje pojęcia szyldu. Przytaczając stanowisko prof. M. S. oraz mgr W. B., skarżąca stwierdziła, iż szyld będący nośnikiem informacji wizualnej nie oznacza, że ma być utożsamiany z reklamą. Takie stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 maja 1984 r. (sygn. akt III CZP 3/84 OSNC z 1984 nr 12, poz. 211). Wreszcie skarżąca stwierdziła, iż przepisy korporacyjne zabraniają notariuszom reklamować swoją działalność, wobec tego sporny szyld nie może być reklamą, bowiem oznaczałoby to, iż skarżąca łamie prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) tj. pod względem zgodności decyzji z prawem, nie dopatrzył się naruszenia prawa, a zatem skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg (MZD) w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia na G. T. kary pieniężnej w wysokości 2.376,00 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w [...] z przekroczeniem terminu, w okresie od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] lipca 2006 r. przez umieszczenie reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 0,88 m2 . Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponadto przepis ten określa stawki opłat za umieszczenie reklamy i kary za takie zachowanie w przypadku działania bez wymaganego zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie kwestionuje faktu zajmowania pasa drogowego przez umieszczoną przez nią prostopadle do ściany budynku przy ul. [...] w [...] tablicę, nie kwestionuje też prawidłowości wyliczenia przez organ kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ani czasu, w którym pas ten był zajęty bez zezwolenia. Spór pozostaje na płaszczyźnie zasadniczej, czy przedmiotowa tablica z napisem "[...]" może zostać uznana za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. Skarżąca twierdzi, że tablica taka jest wyłącznie szyldem, do umieszczenia którego zobowiązują skarżącą przepisy korporacyjne i przepisy kodeksu wykroczeń, które przyjmują za wykroczenie nieoznakowanie siedziby działalności gospodarczej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Jak stanowi art. 4 pkt 23 udp. reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę. Skarżąca nie kwestionowała faktu, że sporna tablica zawierała treści typowo informacyjne oraz tego, że wywiązała się już z obowiązku oznaczenia szyldem poziomym do płaszczyzny budynku siedziby swojej kancelarii. Nie są przekonujące dla rozpatrywanej sprawy wywody, że osoba prowadząca kancelarię notarialną może oznaczyć ją, wywieszając kilka szyldów, z których żaden nie będzie reklamą, a działanie takie będzie wyłącznie spełnieniem obowiązków ustawowych oznaczenia kancelarii notarialnej i zarazem siedziby przedsiębiorstwa. Rozumując w taki sposób, można byłoby przyjąć, że nie będzie przeszkód, aby osoba prowadząca kancelarię notarialną założyła kilkanaście szyldów i tablic zajmujących pas drogowy i na żadną z nich nie musiała dostać zezwolenia od zarządcy drogi z uwagi na to, że wykonuje tylko ustawowy obowiązek oznakowania kancelarii. Konsekwentnie więc, zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia takimi tablicami nie powodowałoby sankcji określonej w art. 40 ust. 12 udp. Podany przez Sąd przykład jest niewątpliwie krańcowy, jednak może i powinien wzbudzić refleksję skarżącej co do prawidłowości jej twierdzeń. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica zajmująca pas drogowy stanowi dla jej odbiorców informację (w rozpatrywanej sprawie informacja ta nie ograniczała się do słowa [...]) o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to stosownie do cyt. przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, tablica taka będzie stanowiła reklamę, na której umieszczenie jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 udp. Podkreślić należy, iż powyższej zasadzie nie stoi na przeszkodzie wynikający z przepisów korporacyjnych obowiązek oznakowania kancelarii notarialnej, adwokackiej czy radcowskiej, bowiem pomijając kwestię obowiązku założenia szyldu, nie ma w istocie przeszkód, aby ten oraz ewentualny kolejny szyld umieścić tak, żeby nie znajdowały się one w pasie drogowym. Jeżeli osoba prowadząca kancelarię widzi konieczność założenia dodatkowej informacji o swojej działalności, a informacja taka, jak już wyżej stwierdzono, jest niewątpliwie reklamą w rozumieniu przepisów udp., to chcąc ją umieścić w pasie drogowym musi uzyskać na to zezwolenie zarządcy drogi. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1318/05. W ocenie Sądu, przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie przez organ postępowanie było prawidłowe. Przy niespornym stanie faktycznym, zastosowano właściwe przepisy i prawidłowo je zinterpretowano, nie naruszając przy tym prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270) orzeczono jak w sentencji.