II SA/Wa 393/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), asesorzy WSA Agnieszka Miernik, WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), który odmówił L. J. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podano, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazano, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których L. J. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Takie okoliczności zdaniem organu nie zostały udowodnione. Z akt rentowych wynika, że łączny okres ubezpieczenia L. J. wynosi 5 lat, 4 miesiące i 27 dni, który jest nieadekwatny do jego wieku ([...] lat). W okresie od [...] czerwca 1997 r. do [...] października 2004 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, pomimo, iż we wskazanym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona dopiero orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] października 2006 r. W orzeczeniu lekarza orzecznika nie wskazano daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, zgodnie zatem z art. 14 ust. 2 ustawy emerytalnej, jeśli nie ma możliwości ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, za datę jej powstania przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie tj. w tym przypadku [...] grudnia 2005 r. Jednocześnie organ wskazał, iż fakt zarejestrowania L. J. w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, bowiem zgodnie z przepisami ustawy emerytalnej okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy nie stanowi okresu składkowego ani nieskładkowego. Trudne warunki materialne nie stanowią natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to bowiem nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż za szczególną okoliczność wskutek której nie nabył uprawnienia do renty ustawowej w jego przypadku należy uznać bardzo zły stan zdrowia, który nie pozwalał na podejmowanie pracy zarobkowej, a także to, iż w miejscowości w której mieszka oraz w całym powiecie [...] panuje wysokie bezrobocie. Wskazywał, iż jego choroba jest rzadka, cierpi bowiem na [...], o niekorzystnym rokowaniu. Podnosił, iż od wielu lat stara się o rentę, jednak z uwagi na bezduszność ZUS-u trzeciej renty nie otrzymał. Jednocześnie wskazywał, iż choruje od wielu lat, natomiast pierwsze skierowanie do Poradni [...] od lekarza rodzinnego otrzymał [...] września 2000 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności, na skutek których L. J. nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Nadto organ wskazał, iż skarżący na przestrzeni [...] lat życia w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodnił zaledwie łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat, 4 miesiące i 27 dni, który jest nieadekwatny do jego wieku. Wskazał również na przerwy w zatrudnieniu, które jednak pomimo zarejestrowania w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku nie mogą być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Stanowisko organu w tym względzie zdaniem sądu nie znajduje oparcia w treści cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. tekst jednolity Nr 39, poz. 353 ze zm.). Przepis ten został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno – rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie, art. 82 Prezes Rady Ministrów, a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi od spełnienia których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryteria pozaustawowe. Wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu – co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowany nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Przepis art. 83 ust. 1 nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że określony podmiott nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, iż jak wskazuje skarżący, a co wynika również z akt rentowych już w 2000 r. skarżący miał problemy zdrowotne, nie jest również wykluczone, iż problemy te istniały wcześniej, bowiem w 2001 r. choroba na którą cierpi skarżący spowodowała jego pobyt w Szpitalu w W. w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] lutego 2001 r., gdzie leczony był na oddziale [...] z rozpoznaniem [...]. W tym okresie wystąpiły również dolegliwości ze strony [...]. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy opinie lekarza specjalisty [...] Dr n. med. M. H. Choroba skarżącego nie jest chorobą typową co potwierdza orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2006 r., z którego wynika, iż na podstawie dostępnej dokumentacji medycznej brak jest możliwości ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącego. Tym bardziej zdaniem Sądu w tej sprawie nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą co prawda młodą, ale mającą poważne problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Należy zwrócić również uwagę na fakt, iż w latach 1995-1996 oraz 1997-2004 skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako bezrobotny, co w jego opisanej wyżej sytuacji przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jaki i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekła jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekła w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.