II OSK 1286/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kamiński del. Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 75/07 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie upoważnienia Przewodniczącego Rady Powiatu w Ł. do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Starosty Ł. oddala skargę kasacyjną. II OSK 1286/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 maja 2007 r., III SA/Lu 75/07 w sprawie ze skargi Wojewody L. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie upoważnienia Przewodniczącego Rady Powiatu w Ł. do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Starosty Ł. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda w uzasadnieniu skargi podniósł, że w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały upoważniono Przewodniczącego Rady Powiatu w Ł. do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec starosty Ł. związanych z przyznawaniem nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego, co zdaniem wnoszącego skargę narusza art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593). Według tego przepisu uchwała upoważniająca przewodniczącego rady powiatu do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec starosty nie może obejmować prawa do ustalenia jego wynagrodzenia, a w pojęciu "wynagrodzenie" mieści się także dodatkowe wynagrodzenie roczne oraz nagrody jubileuszowe. Ustawodawca posłużył się pojęciem "wynagrodzenie" a nie "wynagrodzenie za pracę", które to pojecie posiada węższe znaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że z art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż czynności z zakresu prawa pracy za jednostkę samorządu terytorialnego wobec wójta, burmistrza, prezydenta, starosty i marszałka województwa dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bądź przewodniczący tego organu, który jednak może wykonywać wyłącznie takie czynności, do których upoważnia go uchwała organu stanowiącego. Uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego wynagrodzenia dla osób uprawnionych. Pojęcie "wynagrodzenie" użyte w art. 4 ust. 1 ustawy, jest pojęciem szerszym niż pojęcie "wynagrodzenie za pracę". Pojęcie "wynagrodzenie’ obejmuje bowiem nie tylko wynagrodzenie za pracę, ale również inne świadczenia pieniężne związane ze stosunkiem pracy. Pracownikowi samorządowemu obok wynagrodzenia stosownego do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych (art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych) należą się również świadczenia pieniężne związane ze stosunkiem pracy – nagroda jubileuszowa i dodatkowe wynagrodzenie roczne – art. 21 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953 ze zm.), § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. nr 146, poz. 1223 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. nr 160, poz. 1080 ze zm.). Co prawda w zakresie nagrody jubileuszowej oraz dodatkowej nagrody rocznej wszelka uznaniowość jest wykluczona, ale aby je uzyskać pracownik samorządowy musi spełnić określone przesłanki, których wystąpienie musi zbadać właściwy organ, który następnie decyduje o przyznaniu świadczeń pracownikowi. Przepis art 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy wybór, odwołanie zarządu oraz ustalenie wynagrodzenia jego przewodniczącego. Prawnie niedopuszczalne jest zatem przekazywanie tego uprawnienia innym podmiotom. W skardze kasacyjnej Rada Powiatu w Ł. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 4 pkt 4 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych przez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie "wynagrodzenie" oznacza m. in. nagrodę jubileuszowa i dodatkowe wynagrodzenie roczne, oraz że zwrot "prawo ustalania wynagrodzenia" zawarte w tym przepisie należy rozumieć szeroko, jako uprawnienie do określania i przyznawania wynagrodzenia, które obejmuje m.in. dodatkowe wynagrodzenie roczne oraz nagrody jubileuszową i w związku z tą błędną wykładnią - przyjęcie, że Rada Powiatu nie mogła upoważnić swego Przewodniczącego do wykonywania wobec Starosty czynności z zakresu prawa pracy polegających na przyznaniu nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego; 2) art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie w związku z błędną wykładnią art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, iż Rada Powiatu jest wyłącznie właściwa do przyznania Staroście nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych ustalając, że "wynagrodzenie" oznacza m.in. nagrodę jubileuszową, a "prawo ustalania wynagrodzenia" oznacza uprawnienie do określania i przyznawania również innych świadczeń związanych ze stosunkiem pracy m.in. dodatkowego wynagrodzenia rocznego i nagrody jubileuszowej. Sąd naruszył także art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym przez błędne przyjęcie, że wyłącznie rada powiatu jest właściwa do przyznania Staroście nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Wobec szczegółowego uregulowania przez prawo warunków przyznawania nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego należy uznać, że przyznanie tych świadczeń nie stanowi "ustalenia wynagrodzenia", o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślono, że czynność przyznania tych świadczeń ma charakter czynności technicznej. Zdaniem skarżącej orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego kwalifikacji nagrody jubileuszowej jako wynagrodzenia lub innego świadczenia związanego z pracą niebędącego wynagrodzeniem nie można odnosić do rozpatrywanej sprawy, gdyż powstało ono na gruncie kodeksu pracy. Zauważono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., III SA/Lu 93/07 uchylił rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody L. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy S. Ł., w której Rada upoważniła Przewodniczącego do przyznawania nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego Wójtowi. Sąd uznał w tym przypadku, że rada Gminy nie naruszyła prawa. Rozbieżności w orzecznictwie uzasadniają złożenie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wniósł o odrzucenie tej skargi względnie o jej oddalenie. Podniósł, że Rada Powiatu nie podjęła ani uchwały o wniesieniu skargi kasacyjnej, ani też uchwały upoważniającej jej Przewodniczącego lub inny podmiot do dokonania takiej czynności. Czyni to tę skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W uchwale nr [...] Rady Powiatu w Ł. z dnia [...] w sprawie przekazania skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu w Ł. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie udzielono pełnomocnictwa radcy prawnemu B. Rz. do występowania przed WSA w Lublinie i innymi sądami w sprawie rozpatrzenia skargi Wojewody L. W uchwale tej Rada Powiatu wyraziła więc wolę, aby w przypadku niekorzystnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik – radca prawny – reprezentował ją przed innym sądem – Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tym samym wyraziła więc wolę zaskarżenia wyroku Sądu I instancji w drodze skargi kasacyjnej. W tej sytuacji wypada uznać stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną - co do odrzucenia tej skargi - za całkowicie nieuzasadnione. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 12 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy wybór i odwołanie zarządu oraz ustalanie wynagrodzenia jego przewodniczącego. Z kolei art. 4 pkt 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych przewiduje, że czynności z zakresu prawa pracy za jednostki o których mowa w art. 1 (m.in. starostwo powiatowe) dokonuje "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący – wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa – w formie uchwały, z zastrzeżeniem, że uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego organu stanowiącego ich wynagrodzenia". Zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych członkom zarządu jednostki samorządu terytorialnego nie przysługują nagrody z wyjątkiem nagrody jubileuszowej. Jednocześnie art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że pracownikowi przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji. Ust. 2 tego samego artykułu upoważnia zaś Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad wynagradzania pracowników samorządowych. W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. nr 146, poz. 1223 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia do okresu pracy wymaganego do nagrody jubileuszowej wlicza się wszystkie poprzednie zakończone okresy zatrudnienia. Nagroda jubileuszowa traktowana jest więc w tym przepisie jako składnik wynagrodzenia, skoro, samo rozporządzenie wydane jest w celu określenia zasad wynagradzania pracowników samorządowych. W wyroku SN z 11 kwietnia 2006 r., I PK 172/05, M.P.Pr. 2006/12/658 przyjęto: "Pojecie «zasady wynagradzania pracowników» obejmuje także zasady przyznawania nagród jubileuszowych". Bez znaczenia przy tym jest podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż powołany wyrok został wydany na gruncie kodeksu pracy, a nie ustawy o pracownikach samorządowych. W teorii prawa przyjmuje się dość powszechnie akceptowaną w procesie wykładni prawa dyrektywę, iż interpretowanym zwrotom nie można bez dostatecznych powodów przyznawać swoistego znaczenia prawnego należącego do części systemu prawa. Jednocześnie zaś "znaczenie interpretowanej normy należy ustalać w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" – J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 400. Tak więc trzeba uznać, że przyznawanie nagrody jubileuszowej mieści się w zakresie pojęcia "ustalanie wynagrodzenia". Trudno zaś wyobrazić sobie aby tzw. trzynastka czyli dodatkowe wynagrodzenie roczne nie mieściło się w pojęciu wynagrodzenia w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych a także w rozumieniu art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.