I OSK 1441/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 366/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę oddalono skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. Sygn. akt I SA/Wa 366/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D. stwierdził nabycie przez Gminę T. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., gmina T., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu, bez tytułu prawnego, przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w W.. Decyzją z dnia [...] nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (nazywane dalej [...] S.A) utrzymała w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. powoływana dalej, jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.) jest nietrafny, gdyż oczywiste jest, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie znajdowała się tym samym w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. Zdaniem organu odwoławczego w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd, który mógł być sprawowany m.in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. W związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu [...] do przedsiębiorstwa państwowego nieporozumieniem jest zarzut naruszenia przez Wojewodę D. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten bowiem pozostaje bez żadnego związku z niniejszą sprawą, odnosi się bowiem do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3 tej ustawy. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ((Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej tę ustawę. Przepis art. 34 ust. 1 dotyczy gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Przepis ten nie dotyczy zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu [...], jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie -właściwej gminy. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że nietrafnie odwołujący wskazuje, iż [...] S.A przejęły sporną nieruchomość w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich, na tę okoliczność nie przedstawiono w toku postępowania komunalizacyjnego żadnych dowodów. Również z powoływanych przez [...] S.A aktów normatywnych nie wynikało nabycie przez odwołującą się zarządu tej nieruchomości, ani też uprawnień po stronie [...] do nacjonalizowanego mienia. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej niezrozumiałe jest twierdzenie odwołującej się, aby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o [...]) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, by miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości. Również powoływane rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568 ze zm.) zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak i po II wojnie światowej, było nowelizowane. Artykuł 4 tekstu jednolitego z 1948 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312; tekst przedwojenny z natury rzeczy nie mógł mieć zastosowania do nieruchomości znajdującej się poza granicami II Rzeczypospolitej) wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii kolejowych". Zarówno ten przepis, jak też art. 6 ust. 1, mogły być interpretowane tylko jako odnoszące się do czynności (czy wykonywania) zarządu. Nieuprawnione byłoby zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej twierdzenie, aby nowelizacja rozporządzenia Prezydenta RP prowadziła do nabycia przez [...] zarządu i użytkowania nieruchomości ex lege. Zarząd nieruchomością nie mógł w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej powstać na rzecz [...] z mocy samego prawa. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku [...] nigdy nie miało miejsca. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] S.A skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut: - naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o [...] poprzez przyjęcie, że nieruchomość gruntowa położona w G. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy zastosowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż stanowiła ona mienie [...] S.A, w stosunku do którego [...] S.A wykonywała wszelkie uprawnienia, - naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy T., w sytuacji gdy przepis ten nie miał zastosowania, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i nie podlega w związku z tym komunalizacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracyjny pominął uregulowanie zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o PKP, zgodnie z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że [...], gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że [...] wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Ponieważ zdaniem strony skarżącej w sprawie jest bezsporne, że dysponowała ona przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjęły organy orzekające w sprawie. Nie została więc spełniona przesłanka przewidziana w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dlatego też Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie Gminy T. dopuściła się rażącego naruszenia powołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. po rozpoznaniu skargi PKP S.A uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, ze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że [...] S.A nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust.1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu [...] stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w W., nabytą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Posiadanie przez [...] nieruchomości, jako stan faktyczny nie dawało tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. W tej sytuacji zdaniem Sądu brak po stronie [...] tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Zawarte w tym przepisie określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "[...]" nie zostało ujęte. Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany przez organy orzekające w sprawie, że dla [...] prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] S.A wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej jako p.p.s.a) został podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. - art. 16 ustawy o [...] poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonej w G., podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż nieruchomość ta stanowiła mienie [...] S.A w stosunku, do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia i tym samym posiada tytuł prawny do tej nieruchomości - naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy T., w sytuacji gdy przepis ten nie miał zastosowania, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i nie podlega w związku z tym komunalizacji, - art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 ustawy o [...] w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy w/w przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m. in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji, jako mienie służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] S.A podniosła, że prezentowane przez nią stanowisko dotyczące powstania na rzecz [...] z mocy prawa zarządu pozostających w jej posiadaniu nieruchomości zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (sygn. akt I SA/Wa 1056/06 i I SA/Wa 2108/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Przede wszystkim za nietrafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Pierwszy ze wskazanych przepisów powyższej ustawy stanowi o nabyciu - z dniem wejścia w życie ustawy - z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. Zwrot "należące do" jest zatem warunkiem skuteczności komunalizacji, co oznacza, że podmiot któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej natomiast strony dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem państwowym nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Uwzględnić też trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 VI 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 - publ. LEX nr 45054, z dnia 5 XI 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368, z dnia 2 II 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Tymczasem z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. (moment, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawnorzeczowy tytuł przedsiębiorstwa państwowego [...], co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Błędny jest również pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że skarżące przedsiębiorstwo w dniu 27 maja 1990 r. było organem administracji rządowej lub organem władzy państwowej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., skoro miało status przedsiębiorstwa państwowego, podlegającego wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, wykonującego jedynie dodatkowe zadania z zakresu administracji państwowej (art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7-11 ustawy o [...]), a nie podmiotu usytuowanego w systemie organów administracji rządowej lub władzy państwowej (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, niepubl.). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy o [...] należy stwierdzić, że ogólnikowość powołanej przez autora skargi kasacyjnej podstawy (art. 16 tej ustawy składa się z 4 ustępów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony), uniemożliwia sprawdzenie zasadności tej podstawy. Tym samym zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby skontrolowania wymienionego zarzutu, bowiem Sąd w postępowaniu kasacyjnym nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu skargę kasacyjną zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że stanowisko skarżącej zostało potwierdzone w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w sprawach o tożsamym charakterze, to zauważyć należy, że kluczowym problemem w tych sprawach była kwestia ustalenia, czy [...] S.A przysługuje prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a więc kwestia pozostająca poza sporem w niniejszej sprawie. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu uznając skargę kasacyjną za niezasadną należało ją, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.