II SA/Ke 518/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. W., A. W., E. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 15 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta K. w rejonie ulic P. i P. W § 2 uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. Wskazano, że obszar objęty planem stanowi część Parku Miasta K. utworzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]. Uzyskano także dla znajdujących się w obszarze objętym planem gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV – zgodę na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. K., J. K., J. W., A. W. - współwłaściciele działki nr ew. 3130/7 objętej ustaleniami planu, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. Skarżący zarzucili uchwale rażące naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu Cywilnego. Zdaniem skarżących, przeznaczenie w planie nieruchomości stanowiących ich własność pod błonia miejskie ( § 4 pkt 9 uchwały ) i ustalenie sposobu zagospodarowania zielenią niską mające służyć organizowaniu imprez masowych jak koncerty, festyny, pikniki, wiece i.t.p. ( § 5 pkt 3 ), zachowanie otwartego krajobrazu, likwidacja linii energetycznych ( § 6 ust. 1 pkt 1 lit e ), rozbiórka niehistorycznych ogrodzeń i innych obiektów ( § 6 ust. 1 pkt 3 lit d ), zakazy dzielenia działek na mniejsze ( § 8 ) i dokonywania jakiejkolwiek zabudowy oraz nakazy posadzenia żywopłotu, urządzenia miejsc parkingowych ( § 9 ) i urządzenia ciągu pieszo-jezdnego ( § 11 ust. 1 pkt 2 ) – nie tylko ograniczają prawo własności ale w istocie pozbawiają ich tego prawa. Nadto podkreślają, iż pożytki z rzeczy pobierać będzie Gmina K. a koszty poniosą właściciele. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż uchwalając plan kierowano się ochroną historycznego i tradycyjnego układu urbanistycznego zabudowy i terenów zieleni oraz zapewnieniem dalszego harmonijnego rozwoju miasta. Uwzględniono uwarunkowania zawarte w Studium wynikające ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków . W ocenie organu, mimo, iż zaskarżona uchwała narusza uprawnienia właścicielskie skarżących to jednak naruszenie to nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 14 ust. 1, 2 i 4 jak również przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2003r. o ochronie zabytków, która wprowadza ograniczenia prawa własności ze względu na ochronę krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Nadmieniono również, że skarżący stali się właścicielami działki nr 3130/7 w 2002r. a obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. przewidywał przedmiotową działkę pod uprawy rolne ogrodniczo-sadownicze z zakazem wprowadzania obiektów kubaturowych, określając ten teren jako objęty strefą ochrony konserwatorskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga E. K., J. K., J. W. i A. W. nie zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie wskazać należy, iż skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewidzianym dla zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, w związku z tym wymogi formalne do jej wniesienia zostały spełnione. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Dotyczą problematyki związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego tj. zawartości aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz Z.Niewiadomski, Warszawa 2005 s.253). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 1 pkt 8 ustawy), którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalając stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określając sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo własności choć chronione konstytucyjnie nie jest prawem absolutnym. Treść prawa własności wyznacza art. 140 Kc stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ustawowe ograniczenia prawa własności wynikają zarówno z przepisów prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego, do którego należą m.inn. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Rada Miejska uchwaliła plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustalenia studium wedle art. 9 ust. 4 ustawy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] działkę nr 3110/7 przy ul. P. określono jako obszar usług reprezentacyjno-kulturalnych w obrębie historycznego założenia rezydencjalno-parkowego w części jako "obszar chronionego przedpola widokowego błonia miejskie". Obszar objęty planem stanowi część Parku Miasta K. utworzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] w której m.inn. w § 2 ust. 1 pkt 19 określono sposób ochrony parku kulturowego: "wykonanie zieleni niskiej ozdobnej i zadrzewień komponowanych na terenie "błoni miejskich" w południowym sąsiedztwie zespołu pałacowo-parkowego, wraz z ciągami alejek spacerowych i ścieżek rowerowych, w kierunku rzeczki, stawów i cmentarza, dla funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych, z kontynuacją dotychczasowej funkcji placu sportowego i na imprezy masowe (cyrk, zabawy dziecięce i.t.p.). Podstawę prawną do utworzenia parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 142, poz. 1568 ze zm.). Dyspozycja art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy umożliwia radzie gminy na terenie parku kulturowego lub jego części ustanawianie zakazów i ograniczeń dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się m.inn. przy sporządzaniu i aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 cyt. ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego może zawierać specjalne uregulowania odnoszące się do możliwości zagospodarowania terenu. Ustalenia kwestionowanego planu wynikają z dostosowania do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Z tego względu istotne znaczenie mają postanowienia uchwały o utworzeniu parku krajobrazowego podjętej przez Radę Miejską z dnia [...], która określiła sposób ochrony parku determinując w ten sposób przeznaczenie terenu objętego planem oraz sposób jego zagospodarowania. Nie bez znaczenia dla oceny naruszenia zasad planu miejscowego w aspekcie art. 28 ust. 1 ustawy ma okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007r. sygn akt II OSK 7/07 wydanym na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2006r. sygn. akt II SA/Ke 888/05, którym Sąd stwierdził wydanie z naruszeniem prawa uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie utworzenia Parku w K. i oddalił skargę na opisaną uchwałę. Zarzuty odnoszące się do konieczności podjęcia przez skarżących opisanych działań w celu zagospodarowania ich działek (likwidacja linii energetycznych, urządzenie ciągu pieszo-jezdnego) są nieuzasadnione. Wprowadzenie określonych rozwiązań w planie nie oznacza dla właścicieli nieruchomości objętych planem obowiązku ich wykonania. Powyższe potwierdził również na rozprawie Burmistrz Miasta i Gminy wskazując, iż założenia planu w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego będą realizowane przez Gminę tylko wówczas, gdy właściciele dobrowolnie sprzedadzą swoje nieruchomości Gminie bądź wyrażą zgodę na realizację tych zamierzeń na swoich nieruchomościach. Do tego czasu właściciele nieruchomości objętych planem będą mogli wykorzystywać je na cele rolne tj. takie jakie istniały w chwili zakupu przez nich tych nieruchomości. Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem Rada Miejska nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego o jakich mowa w art. 28 ustawy. Sąd nie stwierdził również istotnego naruszenia trybu postępowania przewidzianego przepisami art. 17, 18 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla uchwalenia tego typu aktów jak również naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez Radę Miejską w Końskich, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.