II OSK 1357/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 93/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy S. Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy S. Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Wójta Gminy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., III SA/Lu 93/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy S. Ł. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy S. Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Wójta Gminy w części obejmującej jej § 2 pkt e. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniósł, że w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy upoważniono Przewodniczącego Rady Gminy S. Ł. do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Wójta Gminy, a w § 2 pkt e do czynności objętych tym upoważnieniem zaliczono sprawy związane z przyznawaniem nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Jego zdaniem narusza to art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593). Według tego przepisu uchwała upoważniająca przewodniczącego rady do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta nie może obejmować prawa do ustalenia jego wynagrodzenia, a w pojęciu "wynagrodzenie" mieści się także dodatkowe wynagrodzenie roczne oraz nagrody jubileuszowe. Ustawodawca posłużył się pojęciem "wynagrodzenie" a nie "wynagrodzenie za pracę", które to pojecie posiada węższe znaczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy S. L. zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych przez uznanie, że wskazane upoważnienie nie może obejmować czynności związanych z dodatkowym wynagrodzeniem rocznym i nagrodą jubileuszową oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem. Podniesiono, że organ nadzoru dokonał rozszerzającej wykładni pojęcia "wynagrodzenie" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Dodatkowe wynagrodzenie roczne jest przyznawane w oparciu o ustawę z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, a więc inna ustawę i nie mieści się w pojęciu wynagrodzenia z art 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, ponadto przy jego przyznawaniu nie występuje żadna uznaniowość. Ustawa o pracownikach samorządowych traktuje nagrodę jubileuszową odrębnie od wynagrodzenia w rozumieniu tej ustawy. Wynagrodzenie zostało uregulowane w art. 20, natomiast nagroda jubileuszowa w art. 21. Nie można więc podzielić stanowiska organu nadzoru, że skoro rozporządzenie Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. nr 146, poz. 1223 z późn. zm.) odnosi się m. in. do nagrody jubileuszowej, to nagroda ta wchodzi w zakres wynagrodzenia w rozumieniu art. 4 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu Rada Gminy nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa przyznając Przewodniczącemu Rady Gminy prawo do dokonywania wobec Wójta Gminy czynności z zakresu prawa pracy, które to prawo obejmuje sprawy związane z przyznawaniem nagrody jubileuszowej i dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Ten zakres czynności Przewodniczącego Rady nie jest tożsamy z ustalaniem wynagrodzenia z uwagi na fakt szczegółowego uregulowania przez ustawodawcę warunków nabycia przez pracownika samorządowego prawa do tych świadczeń i braku uznaniowości w ich przyznawaniu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych, nagroda jubileuszowa oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne przysługuje takiemu pracownikowi na podstawie art. 21 ust. 1 tej samej ustawy oraz ustawy z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników sfery budżetowej. Art. 21 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych odsyła w odniesieniu do nagrody jubileuszowej odpowiednio do m.in. art. 23 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953 ze zm.), w którym określono po ilu latach przysługuje nagroda. W § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 r. uregulowano okres pracy uprawniający pracownika do nagrody, dzień nabycia prawa do niej i podstawę jej obliczenia. Podobne wyczerpujące uregulowania dotyczące dodatkowego wynagrodzenia rocznego zawiera ustawa z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. Dlatego zdaniem Sądu, przyznawanie nagrody jubileuszowej oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego w świetle szczegółowego uregulowania warunków ich przyznawania nie stanowi "ustalenia wynagrodzenia", w którym mowa w art. 4 pkt 1 in fine ustawy o pracownikach samorządowych. Podmiotowi przyznającemu te świadczenia nie służy władza dyskrecjonalna, a czynności związane z ich przyznawaniem sprowadzone są do aspektu technicznego. Jedyną kwestią "poddaną pod decyzję podmiotu przyznającego świadczenie" jest dzień wypłaty nagrody jubileuszowej nieokreślony jednoznacznie w przepisach. Pracownikowi samorządowemu służą roszczenia wobec pracodawcy dochodzone przed sądami pracy w oparciu o art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych. Sąd uznał także, że wydawanie uchwał w przedmiocie przyznawania nagród jubileuszowych oraz dodatkowych wynagrodzeń rocznych pociągałoby za sobą większe koszty i zaprzątałoby czas uchwałodawców. Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stanowi nadmierna ingerencję w uprawnienia organów samorządu terytorialnego i przyznane tym organom przez art. 16 ust. 2 Konstytucji prawo uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej. W skardze kasacyjnej Wojewoda L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych polegająca na przyjęciu, że przepis ten upoważnia przewodniczącego rady gminy do wykonywania wobec wójta czynności w sprawach przyznawania nagród jubileuszowych i dodatkowych wynagrodzeń rocznych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jest poza sporem, że nagroda jubileuszowa i dodatkowe wynagrodzenie roczne pracownika samorządowego wchodzą w zakres pojęcia "wynagrodzenie", a nawet "wynagrodzenia za pracę". Istota sporu sprowadza się do tego czy przyznanie tych świadczeń jest ustaleniem wynagrodzenia, o którym stanowi art. 4 pkt 1 in fine ustawy o pracownikach samorządowych. Określenie "ustalać" oznacza "szczegółowo coś określić/określać, rozstrzygnąć (rozstrzygać), zdecydować (decydować) o ostatecznej formie, postaci, przebiegu czegoś, wyznaczyć (wyznaczać). Ustalić harmonogram robót. Ustalić termin wycieczki. Ustalić pisownię obcego terminu. Ustalić warunki pracy, płacy. Ustalić normy, prawidła reguły" - Uniwersalny słownik języka polskiego, Warszawa 2003, t. 4, s. 1033. Sąd I instancji z faktu, iż podmiotowi przyznającemu przedmiotowe świadczenia nie służy władza dyskrecjonalna w przypadku spełnienia przesłanek do przyznania świadczeń wysnuwa błędny wniosek, iż czynności przewodniczącego rady nie są tożsame z "ustalaniem wynagrodzenia". Aby uzyskać nagrodę jubileuszową oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne wójt gminy musi spełnić określone przepisami przesłanki, a ich zaistnienie musi zbadać – ustalić – właściwy organ – rada gminy, – który następnie decyduje o ich przyznaniu w wysokości ustalonej w oparciu o obowiązujące przepisy. Zatem w użytym art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych zwrocie "prawo do ustalania (...) wynagrodzenia" mieści nie tylko wynagrodzenie sensu stricto, ale także dodatkowe wynagrodzenie roczne i nagroda jubileuszowa. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 4 maja 2007 r., III SA/Lu 75/07, który zapadł w identycznym stanie prawnym i faktycznym, jak w niniejszej sprawie. Podniesiono, iż idąc tokiem rozumowania przedstawionym w zaskarżonym wyroku Przewodniczący Rady mógłby ustalać Wójtowi wysokość dodatku za wysługę lat, to jest składnika wynagrodzenia, którego wysokość wynika wprost z przepisów, ale takie stanowisko pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Końcowa część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji odnosząca się do zaprzątania czasu uchwałodawców i pociągania za sobą większych kosztów ma charakter argumentów pozaprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowaniu sprawozdań z jego działalności. Z kolei art. 4 pkt 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) przewiduje, że czynności z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1 (m.in. urząd gminy) dokonuje "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący – wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa – w formie uchwały, z zastrzeżeniem, że uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego organu stanowiącego ich wynagrodzenia". Zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych wójtowi nie przysługują nagrody z wyjątkiem nagrody jubileuszowej. Jednocześnie art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji. Ust. 2 tego samego artykułu upoważnia zaś Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad wynagradzania pracowników samorządowych. W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. nr 146, poz. 1223 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia do okresu pracy wymaganego do nagrody jubileuszowej wlicza się wszystkie poprzednie zakończone okresy zatrudnienia. Nagroda jubileuszowa traktowana jest więc w tym przepisie jako składnik wynagrodzenia, skoro, samo rozporządzenie wydane jest w celu określenia zasad wynagradzania pracowników samorządowych. W wyroku SN z 11 kwietnia 2006 r., I PK 172/05, M.P.Pr. 2006/12/658 przyjęto: "Pojecie «zasady wynagradzania pracowników» obejmuje także zasady przyznawania nagród jubileuszowych". Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, iż powołany wyrok został wydany na gruncie kodeksu pracy, a nie ustawy o pracownikach samorządowych. W teorii prawa przyjmuje się, dość powszechnie akceptowaną w procesie wykładni prawa dyrektywę, iż interpretowanym zwrotom nie można bez dostatecznych powodów przyznawać swoistego znaczenia prawnego należącego do części systemu prawa. Jednocześnie zaś "znaczenie interpretowanej normy należy ustalać w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" – J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 400. Tak więc trzeba uznać, że przyznawanie nagrody jubileuszowej mieści się w zakresie pojęcia "ustalanie wynagrodzenia". Trudno zaś wyobrazić sobie, aby tzw. trzynastka, czyli dodatkowe wynagrodzenie roczne nie mieściło się w pojęciu wynagrodzenia w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, a także w rozumieniu art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody odnoszące się do braku jakiejkolwiek "uznaniowości", czy też władzy dyskrecjonalnej przy przyznawaniu nagrody jubileuszowej oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego nie mogą mieć jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Wynika to z jednoznacznego w swej treści brzmienia przepisu art. 4 pkt 1 in fine ustawy o pracownikach samorządowych, który zakazując powierzanie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jego przewodniczącemu ustalanie wynagrodzenia wójta, nie wprowadza żadnego kryterium, które pozwalałoby, aby ów przewodniczący ustalał składniki wynagrodzenia wójta sztywno wynikające z przepisów obowiązującego prawa. Dodać można, iż publikowane dane dotyczące przeciętnych miesięcznych wynagrodzeń w Polsce obejmują m.in. w odniesieniu do pracowników sfery budżetowej wynagrodzenie zawierające dodatkowe wynagrodzenie roczne dla tych pracowników – Mały rocznik statystyczny Polski, Warszawa 2007 (rok L), s. 171. Trudno byłoby w tej sytuacji przyjmować, iż owo dodatkowe wynagrodzenie roczne wbrew znajdującemu się w jego nazwie określeniu "wynagrodzenie" nie mieści się w pojęciu wynagrodzenie użytym przez ustawodawcę w art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Skoro Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych – a więc w sprawie wystąpiło wyłącznie naruszenie przepisu prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny to z uwagi na brzmienie art. 188 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało prawa to wniesiona skarga powinna zostać oddalona. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.