II SA/Bd 293/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2007 r. sprawy ze skargi Danuty i Jerzego małżonków K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia aneksu projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] działający z upoważnienia Starosty B. – naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B., na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zatwierdził aneks do projektu budowlanego pt.: "wielorodzinny budynek mieszkalny wraz z częścią usługową i garażową w przyziemiu oraz urządzeniami budowlanymi na terenie dz. nr [...] przy ul. [..]" dotyczący rozbudowy budynku - II Etap - zwiększenie o 10 mieszkań wraz z garażami w przyziemiu. Zastrzeżono przy tym, iż integralną część zatwierdzonego aneksu do projektu budowlanego stanowi decyzja Starosty B. z dnia [...] 2005 r. znak [...]. Od sporządzenia uzasadnienia tej decyzji odstąpiono w oparciu o art. 107 § 4 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Jerzy K. wskazując, że zaskarżona decyzja pozwala rozszerzyć zakres budowy o następne 10 mieszkań wobec dotychczasowego pozwolenia na budowę dotyczącego budynku o 15 mieszkaniach, która to decyzja również została przez odwołującego zaskarżona. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, odwołujący zwrócił uwagę na pogorszenie swojej sytuacji na skutek wydania niniejszym decyzji. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż na I etap budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z częścią usługową i garażową w przyziemiu przy ul. [...] w B. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę z dnia [...] 2005 r. Nr [...], również zaskarżone przez Danutę i Jerzego K., lecz na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. znak: [...] postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało umorzone na skutek przyjęcia, że obszar oddziaływania obiektu nie dotyczy terenów sąsiednich, a zatem uznać należy, że obejmuje tylko działkę inwestora. Ponadto wskazano, że z opracowanego projektu zagospodarowania terenu obejmującego II etap budowy wynika, że usytuowanie obiektu nie powoduje zmiany odległości obiektu od granic sąsiednich nieruchomości, a więc obszar oddziaływania mieści się także w granicach tej działki. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż do akt załączono opinię techniczną, opracowaną przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, z której jednoznacznie wynika, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki objętej inwestycją i nie powoduje ograniczenia zagospodarowania działki skarżących położonej przy ul. [...] w B. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził brak podstaw by uznać, iż nieruchomość odwołującego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w związku z czym okoliczność otrzymania przez Jerzego K. zaskarżonej decyzji do wiadomości nie tworzy jednak uprawnienia do złożenia skutecznego odwołania od tejże decyzji, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie jest stroną postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Danuta i Jerzy K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podnieśli, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji ponownie odwołuje się do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu przyjętego w swej decyzji z [...] 2006 r., a powtarzającego w istocie rzeczy stanowisko organu I instancji wyrażone w pozwoleniu na budowę z 22 grudnia 2005 r., bez dokonania własnych ustaleń wskazujących, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do działek inwestora. Pomimo przedłożonej przez organ opinii technicznej obszaru oddziaływania obiektu, strona skarżąca uznała, że naruszono obowiązek sformułowany w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w toku ponownego rozpoznawania sprawy nie uwzględniono wskazań sądu co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 468/06. Zdaniem skarżących zaniechanie to stanowi naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Skarżący wskazali ponadto, że sprzeczne z zasadami postępowania dowodowego jest przyjęcie dowodu w sprawie w postaci "opinii technicznej" co do obszaru oddziaływania obiektu, przedłożonej do sprawy przez inwestora oraz to, że skarżący nie zostali poinformowani o jego przedłożeniu do akt sprawy, jak również, że nie umożliwiono im ustosunkowanie się do niego, w związku z czym stosownie do art. 81 K.p.a., okoliczność powyższa nie może być uznana za udowodnioną. Ponadto podniesiono, że organ II instancji ponownie orzekając w sprawie nie wypełnił także innego wskazania sądu, sformułowanego w wyroku z 26 lipca 2006 r., dotyczącego ustalenia, czy odwołanie od decyzji Starosty B. z dnia [...] 2006 r. zostało wniesione przez skarżących w terminie. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu obejmujący II etap inwestycji wystarczająco określa, że usytuowanie obiektu nie powoduje zmiany odległości obiektu od granic sąsiednich nieruchomości, a więc obszar oddziaływania mieści się także w granicach działki inwestora. W ocenie organu, przepisy szczególne, w tym o ochronie środowiska oraz techniczno - budowlane nie uzasadniają zwiększenia tego obszaru w związku z czym przyjąć należy, że jedyną stroną w przedmiotowej sprawie jest tylko inwestor tj. Przedsiębiorstwo "P." Sp. z o.o. w B. Ponadto wskazano, że odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2006 r. znak: [...] wpłynęło w ustawowym terminie. Odnosząc się zaś do braku zawiadomienia skarżących o dołączonej do akt przez inwestora opinii technicznej wyjaśniono, że ustalenia zawarte w tej opinii pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, w związku z czym, w ocenie organu nie zachodziła potrzeba zawiadomienia skarżących o dołączeniu do akt tego opracowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a., ponieważ niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał swoją dotychczasową argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji z dnia [...] 2006 r. nr [...], która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 468/06), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 , Nr 153, poz.1270 ze zm.) została uchylona. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 153 cyt. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy ponadto, że rozstrzygnięcie o braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie przez organ II instancji powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. [patrz uchwała 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., (ONSA 1999/4/119)]. Mając powyższe na względzie podkreślenia wymaga, że stwierdzone przez sąd administracyjny w przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym wady zaskarżonego orzeczenia w postaci "innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy podczas ponownie przeprowadzonego postępowania usunąć i stosownie do właściwych reguł procedury administracyjnej, wydać rozstrzygnięcie wolne od stwierdzonych uchybień. Jak podnosi się w literaturze, wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Stanowiące istotną okoliczność niniejszego postępowania – prawidłowe ustalenie zakresu oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego wywiera niebagatelny wpływ na właściwe określenie kręgu jego podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Jak już podniósł Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2006 r., nie każdy właściciel sąsiedniej działki w stosunku do projektowanego obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa - Prawo budowlane zawęża krąg podmiotów posiadających prawa strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie stwierdzono brak jednoznacznego wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy skarżący są stroną postępowania w niniejszej sprawie, celem ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego winno być wszechstronne wyjaśnienie tej okoliczności, poparte przeprowadzonymi dowodami. Zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż z opracowanego projektu zagospodarowania terenu obejmującego II etap budowy wynika, że usytuowanie obiektu nie powoduje zmiany odległości obiektu od granic sąsiednich nieruchomości, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań, stanowi o bardzo ograniczonym zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Trudno również zrozumieć powody, dla których odmówiono w stosunku do opinii technicznej, opracowanej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, przeprowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem reguł określonych w art. 81 K.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie na wadliwy sposób przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ponieważ okoliczność wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego została uznana za udowodnioną mimo braku udziału w tej czynności skarżących. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że konsekwencją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu – art. 10 K.p.a., jest obowiązek organu administracyjnego wynikający z regulacji zawartej w art. 79 K.p.a., zgodnie z którą zawiadamia się strony o czynnościach dowodowych, w których może ona uczestniczyć (przeprowadzenie dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin), na co najmniej 7 dni przed terminem. Zachowanie wymogu art. 79 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. To samo odnosi się do dowodu z opinii biegłych. Strona nie może być tylko poinformowana o treści tej opinii, nawet w sytuacji, gdy organ administracyjny nie wziął pod uwagę negatywnej dla strony opinii biegłego (wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r., III SA 535/99, LEX nr 45 246). Natomiast w wypadku, gdy biegły oprócz sporządzenia opinii składał także przed organem wyjaśnienia ustnie, należy zapewnić stronie możliwość uczestniczenia w tych czynnościach. Podobnie w sytuacji, gdy strona wnosiła zastrzeżenia do treści opinii biegłego, to powinnością organu administracji było doprowadzenie do umożliwienia stronie zadawania biegłemu pytań i żądać od niego wyjaśnień. Organ winien także przesłuchać biegłego w charakterze świadka w obecności strony (wyr. NSA z dnia 19 stycznia 1990 r., SA/Gd 1115/89, POP 1993, z. 4, poz. 67). Na pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wpływa także obowiązek organu zaznajomienia jej z wynikiem procesu dowodzenia. Innymi słowy, strona winna mieć możliwość (zgodnie z art. 81 k.p.a.) do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a organ jest zobowiązany do jej wysłuchania. Bez zapoznania strony z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia, bowiem przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53 441). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest także pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, mając na względzie treść przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przesłanek warunkujących uznanie za stronę postępowania w kontekście art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Wniosek uczestnika postępowania o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (cyt. powyżej), zgłoszony na rozprawie w dniu 14 maja 2007 r. nie został przez sąd uwzględniony, ponieważ wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego zaskarżona decyzja dotyczy, nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.