II OSK 1549/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1835/06 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz przyznaniu uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r. (sygn. akt V SA/Wa 1835/06) oddalił skargę K. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2006 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz przyznaniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji orzekł, że rozpatrując wniosek K. M. z dnia [...] października 2002 r. o przyznanie uprawnień kombatanckich Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. umorzył postępowanie administracyjne, gdyż uznał, że powyższy wniosek został złożony po terminie określonym w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o kombatantach). Po wniesieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK 4/02 (Dz.U. z 2003 r. nr 72, poz. 658) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach z art. 2 oraz 32 Konstytucji RP. Z tego powodu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął zawieszone postępowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. oraz odmówił przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu podkreślił, że działalność skarżącego nie polegała na pełnieniu służby i w związku z tym nie stanowi przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich. Ponadto Kierownik Urzędu stwierdził, że wnioskodawca w dniu deklarowanego wstąpienia do organizacji miał 13 lat. Natomiast zgodnie z instrukcją gen. Kazimierza Sosnkowskiego z dnia 4 grudnia 1939 r. do AK przyjmowano osoby, które ukończyły lat 17 (później wiek obniżono do lat 16), zaś tylko w wyjątkowych przypadkach przyjmowano osoby młode, lecz zdaniem Kierownika Urzędu w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zaistniała. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo materialne i procesowe. W treści skargi podniósł, że pełnił służbę w Armii Krajowej, ponieważ złożył przysięgę oraz posiadał pseudonim "[...]". Zdaniem skarżącego powyższe potwierdzili świadkowie tj. S. R. i C. P. oraz podkreślił, że do AK "zaangażował" skarżącego jego brat J. pseudonim " [...]" dowódca oddziału. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie, postanowieniem z dnia 15 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminu uiszczenia wpisu sądowego. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 29 listopada 2004 r. Z kolei wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2004 r. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił postanowieniem z dnia 26 listopada 2004 r. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, które oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OZ 298/05. Z tych względów pełnomocnik skarżącego adw. T. M. pismem z dnia 24 maja 2005 r. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia. W uzasadnieniu stwierdził, że dopiero 18 maja 2005 r., czyli w dacie otrzymania postanowienia NSA skarżący przedstawił pełnomocnikowi posiadane dokumenty dotyczące sprawy, a w szczególności dowód wpłaty wpisu sądowego od skargi z dnia 11 października 2004 r., świadczący o tym, że wpis sądowy od skargi został uiszczony z zachowaniem terminu, a także pismo skierowane do WSA, w którym podawał, że 11 października 2004 r. uiścił wpis od skargi. Do wniosku także został załączony dowód wpłaty wpisu z dnia 11 października 2004 r. Jednak postanowieniem z dnia 13 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej i odrzucił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Sąd orzekł, że fakt posiadania dokumentu potwierdzającego uiszczenie wpisu sądowego w terminie mógłby stanowić ewentualnie podstawę do żądania wznowienia postępowania sądowego zakończonego postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. Z tego powodu, pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. oddalił zażalenie. Jednocześnie orzekł, że późniejsze ujawnienie dowodu uiszczenia wpisu mogłoby stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania. Natomiast powyższe postanowienie doręczono pełnomocnikowi w dniu 7 października 2005 r. Z kolei skarżący w dniu 7 listopada 2005 r. wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2004 r. sygn. V SA/Wa 2548/04 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podkreślił , że w dniu 18 maja 2005 r. uświadomił sobie, że wpis od skargi został wniesiony w terminie, czyli odrzucenie skargi było błędne. Dodatkowo zaznaczył, że został pouczony przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż jedyną przesłanką wzruszenia postanowienia odrzucającego skargę jest wznowienie postępowania sądowego. Powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego otrzymał od pełnomocnika w dniu 3 listopada 2005 r., a więc niniejszy wniosek został wniesiony w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2005 r. przywrócił termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że fakt "uświadomienia sobie w dniu 18 maja 2005 r.", że termin do wpisu został zachowany jak i późniejsza próba wzruszenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. w innych trybach niż wznowienie postępowania, stanowią okoliczności świadczące o braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego i stanowią podstawę do przywrócenia tego terminu. Natomiast Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skargę o wznowienie postępowania pozostawił do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2660/05 wznowił postępowanie sądowe w sprawie i uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt V SA/Wa 2548/04. Ponadto powyższym wyrokiem Sąd uchylił także zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił m.in., że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, czy skarżący był uczestnikiem ruchu oporu, czy jedynie osobą współpracującą z organizacją niepodległościową. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, a w szczególności przesłuchać świadków. Następnie na podstawie oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego powinien ustalić, czy wobec skarżącego istotnie istnieją podstawy uzasadniające odmowę przyznania uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] - po przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony - uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przyznał K. M. uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w Armii Krajowej w okresie od marca 1942 r. do lipca 1944 r., to jest w łącznym wymiarze dwóch lat i pięciu miesięcy. Na powyższe rozstrzygnięcie K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że w zaskarżonej decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie rozstrzygnął o dacie nabycia przez skarżącego uprawnień przewidzianych w ustawie o kombatantach. Skarżący stwierdził bowiem, że wniosek o nadanie uprawnień wniósł w dniu 21 czerwca 1995 r. do Koła Gminnego Związku Kombatantów RP i Byłych Więźniów Politycznych w N., jednak nie nadano mu dalszego biegu. Dopiero w dniu 30 października 2002 r. skarżący osobiście przekazał dokumenty do właściwego organu. Zdaniem skarżącego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powinien orzec w zaskarżonej decyzji, że uprawnienia kombatanckie przysługują od daty złożenia wniosku. Zdaniem skarżącego, brak wyznaczenia przez organ powyższej daty powoduje, że datą nabycia uprawnień jest data wydania orzeczenia w dniu 31 sierpnia 2006 r., co pozbawia skarżącego należnych uprawnień za okres od 21 czerwca 1995 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że żaden z przepisów ustawy o kombatantach nie daje podstaw organowi orzekającemu w tych sprawach do uznaniowego określenia daty, od której stronie przysługiwałoby prawo do świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę. W uzasadnieniu orzekł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia prawidłowo organ wskazał art.1 ust.2 pkt 3 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. Natomiast na podstawie art. 21 ust.1 cyt. ustawy o kombatantach uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2. Z kolei w świetle art. 22 ust.1 ustawy o kombatantach o spełnieniu warunków, o których stanowi art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Ponadto, na podstawie powyższej decyzji o przyznaniu przez Kierownika Urzędu uprawnień określonych w ustawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaje stosowne zaświadczenie. Jednak, podkreślił Sąd pierwszej instancji, podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie było to, czy Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przysługuje prawo określenia daty nabycia przez osobę zainteresowaną uprawnień kombatanckich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, żaden z przepisów ustawy o kombatantach nie daje Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawa do określenia daty, od której strona uzyskuje uprawnienia kombatanckie. Jednocześnie dodał, że wydawana przez organ decyzja ma charakter deklaratywny i potwierdza tylko spełnienie przez osobę zainteresowaną warunków określonych w ustawie o kombatantach. Ponadto Sąd pierwszej instancji, na marginesie stwierdził, że zaskarżone orzeczenie jest dla skarżącego korzystne. Sąd orzekając bowiem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu uznał zarzuty skargi za bezpodstawne, jednak z mocy samego prawa datą nabycia uprawnień kombatanckich jest data złożenia przez skarżącego wniosku o te uprawnienia, a nie zaś data wydania orzeczenia, podkreślił Sąd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając w całości powyższy wyrok i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi kasacyjnej podniósł dwa podstawowe zarzuty kasacyjne. Po pierwsze, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podniósł naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 i 22 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 19 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy prawa materialnego wyłączają obowiązek decyzyjnego określania daty nabycia uprawnień kombatanckich. Powoduje to, że strona zostaje pozbawiona możliwości uzyskania świadczeń pieniężnych wynikających z przyznanych uprawnień kombatanckich (dodatku kombatanckiego) za okres trwającego wiele lat postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich. Po drugie, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniósł naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ "na wyrok" sprawy czyli art. 152, 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji przyznania w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę słuszności twierdzeniu strony, iż datą nabycia uprawnień kombatanckich jest data złożenia wniosku o te uprawnienia, a nie data wydania decyzji potwierdzającej nabycie uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r. nr 42, poz. 371 ze zm. zwana dalej ustawą o kombatantach) uprawnienia kombatanckie przysługują osobie, jeżeli uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną m.in. w art. 1 ust. 2 , posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej. Natomiast w świetle art. 22 ust. 1 o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Uprawnienia kombatanckie oraz świadczenia przysługujące kombatantom określone są w przepisach art. 9 -201 ustawy kombatanckiej. Ponadto zgodnie z tymi przepisami kombatantom przysługują określone uprawnienia pracownicze (art. 9 – 11) emerytalne (art. 12-17) oraz uprawnienia w zakresie ochrony zdrowia, pomocy socjalnej i inne (art. 18-201). Oznacza to, że w świetle powołanych przepisów Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzeka jedynie o tym, czy określonej osobie przysługują uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności wymienionej w ustawie o kombatantach. Natomiast nie przyznaje konkretnych świadczeń , przewidzianych w przepisach ustawy (z wyjątkiem pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 6 ustawy o kombatantach oraz nie realizuje innych uprawnień). Nie wskazuje również, od kiedy uprawnienia kombatanckie przysługują, ponieważ przepisy ustawy o kombatantach nie dają ku temu podstawy prawnej. Ponadto, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jak każdy organ administracji publicznej – zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., jak i zasadą ogólną z art. 6 kpa – działa na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Dlatego też w przypadku braku wyraźnego przepisu ustawy nie jest uprawniony do określania w decyzji, od kiedy oraz jakie konkretnie uprawnienia lub świadczenia przysługują osobie, która uzyskała potwierdzenie działalności kombatanckiej. W szczególności nie jest oczywiście organem uprawnionym do przyznawania dodatku kombatanckiego określonego w art. 15 ust. 1 ustawy o kombatantach. Przepis ten stanowi bowiem tylko, że kombatantom i innym osobom uprawnionym, pobierającym emeryturę lub rentę albo uposażenie w stanie spoczynku bądź uposażenie rodzinne, przysługuje dodatek, zwany dalej "dodatkiem kombatanckim". Jest to zatem dodatek do świadczenia pobieranego na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ma charakter typowej decyzji o charakterze deklaratywnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w istocie tego typu decyzją o charakterze deklaratoryjnym, która może wywoływać skutki prawne ex tunc w drodze określenia daty, od której przysługuje stronie uprawienie kombatanckie . Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak i art. 2 i 19 Konstytucji RP. Z tych względów, także całkowicie jest chybiony zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – w zakresie dotyczącym naruszenia art. 134 § 1 , art. 141 § 4 jak i art. 152 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.