II SA/Kr 462/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania; skargę oddala. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku S. D. o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budynku gospodarczego będącego w budowie usytuowanego na działce nr [...] w Z., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego będącego w budowie, usytuowanego na działce [...] w Z., stanowiącej współwłasność K. i S. D., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestorów m.in. do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2004 r. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że zaświadczenie to jest niezbędne do kontynuowania postępowania administracyjnego w kierunku legalizacji samowoli budowlanej, zmierzającej do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Organ I instancji wskazał następnie, że wnioskodawca jako podstawę zawieszenia w/w postępowania wskazał swój wniosek z dnia [...] 2004 r. skierowany do Wójta Gminy Z. o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] 2003 r. dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w Z. Wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Organ I instancji podał również, że w związku z powyższym wnioskiem zwrócił się w piśmie z dnia [...] 2004 r. do Wójta Gminy Z. o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy Rada Gminy podejmie uchwałę o zmianie w planie zagospodarowania przestrzennego, pozwalającą na sytuowanie obiektów budowlanych mieszkaniowych i usługowych w obrębie działki [...] i kiedy taka zmiana nastąpi. W odpowiedzi na powyższe pismo Urząd Gminy w Z. przesłał w dniu [...] 2004 r. informację, że fragment działki [...] w Z., na którym zrealizowany został przedmiotowy budynek gospodarczy ujęty jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] 2003 r. w obszarze drogi głównej ruchu przyspieszonego (symbol planu KGP). W powyższym piśmie stwierdzono dalej, że "Rezerwa ta pod realizację obwodnicy północnej Z. została określona już w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 1992 r., a następnie utrzymana w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 1998 r., jak również została precyzyjnie określona w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego". Organ I instancji uznał zatem, że Urząd Gminy Z. stwierdził jednoznacznie, że realizacja budynku gospodarczego jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ I instancji wskazał, że określenie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w aktualnym stanie możliwe i nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S. D. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Wskazał, że w piśmie Urzędu Gminy Z. z dnia [...] 2004 roku nie wskazano, jaki skutek wywarł wniosek S. D. o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. Podniósł ponadto, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to rada gminy, a nie jednostka pomocnicza wójta gminy podejmuje decyzje w zakresie przystąpienia do zmiany planu miejscowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rada gminy nie podjęła uchwały, która rozstrzygnęłaby o sposobie rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany ustaleń planu miejscowego odnośnie działki [...] w Z. Zaskarżone postanowienie organu l instancji jest zatem przedwczesne. Składający zażalenie podkreślił, że organ l instancji zwrócił się do Urzędu Gminy Z. o odpowiedź na pytanie, kiedy rada gminy podejmie uchwałę o zmianie planu miejscowego i kiedy ta zmiana nastąpi, a tymczasem odpowiedź Urzędu Gminy Z. takich informacji nie zawiera. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. postępowanie można zawiesić w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, przy czym obowiązkiem organu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ustalił prawidłowo, że nie ma związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym tj. ewentualnym postępowaniem w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że Urząd Gminy Z. jednoznacznie wypowiedział się w pismach skierowanych do PINB i do pełnomocnika inwestora (k. nr 44 i 52 akt organu I instancji), iż obecnie nie ma możliwości zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Z. nr [...] z dnia [...] 2003 r. Zatem organ nadzoru budowlanego słusznie wskazał w uzasadnieniu, iż określenie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w aktualnym stanie możliwe i nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ . Odnosząc się do uwag zgłoszonych w zażaleniu organ II instancji nadmienił, że organ I instancji prawidłowo wydał skarżone postanowienie. Przepis art. 48 prawa budowlanego stanowi m. in. o konieczności zbadania przez organ nadzoru budowlanego zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że Gmina Z. posiada aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania, zatem w oparciu o ten plan Urząd Gminy Z. winien wydać żądane postanowieniem PINB z dnia [...] 2004 r. zaświadczenie o zgodności w/w obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego postanowienia organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podał, że wskazane w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "zagadnienie wstępne" należy rozumieć jako sytuację w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku. Skarżący stwierdził ponadto, że jak słusznie wskazuje organ II instancji, zawieszenie uzależnione jest od wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, które jest przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym czyli postępowaniem w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w skarżący podkreślił, że w żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji jakoby w postanowieniu z dnia [...] 2004 r. organ nadzoru prawidłowo ustalił brak tego związku przyczynowego. Twierdzenie to opiera się na wypowiedzi Urzędu Gminy Z. o niemożliwości dokonania zmian wnioskowanych przez S. D. i stąd organ II instancji wywodzi o braku potrzeby przeprowadzania osobnego postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nie zgadzając się z tym twierdzeniem skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to rada gminy, a nie jednostka pomocnicza Wójta Gminy Z. podejmuje decyzję w zakresie przystąpienia do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący przytoczył następnie pogląd Z. K. i J. H. z komentarza do "Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Gdańsk 2004 r. , zgodnie z którym "kompetencja gminy do uchwalania planu miejscowego jest poddana sformalizowanej procedurze, która ma za zadanie wyważenie interesów społecznych i indywidualnych, jest tak dlatego, że plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności - ma zatem istotne znaczenie dla właścicieli nieruchomości. Nadto skarżący wskazał na uzasadnienie do wyroku SN z dnia 7 maja 1997 r. (II RN 21/97, OSN 1997 r. nr 22 poz. 429) w którym stwierdzono, że: "zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia co do koncepcji urbanistycznej i form zabudowy nie mogą być zmieniane bez zachowania ustanowionego trybu". Dlatego też pisma Urzędu Gminy nie stanowią zachowania tegoż trybu i nie mają żadnej mocy prawnej. W kwestiach dotyczących zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego głos zabierać może jedynie rada gminy, gdyż tylko wymagany ustawą tryb daje gwarancję rzetelnego rozpatrzenia wniosku i interesów skarżącego. Takiej rzetelności, w ocenie skarżącego, zabrakło. Udowadnia to nadto twierdzenie wynikające z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] 2004 r., w którym wskazano, że ze względu na bliskość autostrady płatnej nie jest ujęta w planach inwestycyjnych budowa obwodnicy Z. w ciągu drogi krajowej nr 79. Wobec tej informacji trudno zdaniem skarżącego dostrzec sens w ograniczaniu przynależnego mu prawa własności działki [...] w Z. i zawartym w nim prawie zabudowy skoro nie istnieje żaden inny uzasadniony względami gospodarczymi powód wyznaczenia na w/w działce przebiegu drogi o parametrach drogi krajowej. Reasumując skarżący wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi granice wykonywania prawa własności na które powołano się w art. 140 kodeksu cywilnego czy Konstytucji RP, która uzasadnia ograniczenie prawa własności w przepisie art. 64 ust. 3 jedynie w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl przepisu art.97 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to , że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie samowoli budowlanej winien zawiesić to postępowanie , jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji będzie uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia prejudycjalna ma więc charakter materialnoprawny, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta - zgodnie z zasadą aktualności - sprawa administracyjna. Podkreślić jednakże należy , że nawet stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl przepisu art. 48 ust.2 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, nie orzeka się rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli m.in. budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w ustępie trzecim tego przepisu przewidziane zostało nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zaświadczenie takie zostanie przedstawione, możliwa będzie legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu. W razie nie przedłożenia takiego dokumentu , między innymi i z tego powodu , że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, legalizacja nie będzie dopuszczalna. Wobec powyższego , rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego nie jest kwestia uchwalenia przez organ gminy przepisów prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego.. W związku z tym skonstatować pozostaje, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004r skierowane do Wójta Gminy Z. o "udzielenie jednoznacznej odpowiedzi czy Rada Gminy podejmie uchwałę o zmianie w w/w planie pozwalającą na sytuowanie obiektów budowlanych i usługowych w obrębie działki [...] i kiedy taka zmiana nastąpi" jest pozbawione doniosłości prawnej. Rzeczą organu nadzoru budowlanego było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego prawa, a nie ewentualne oczekiwanie na jego zmianę. Dlatego też fakt złożenia przez inwestora w dniu [..] 2004r do Wójta Gminy Z. wniosku o dokonanie zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] w Z. w taki sposób, by jej przeznaczenie umożliwiało budowę obiektów mieszkalnych i usługowych, nie może stanowić zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione byłoby wydanie decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Z pisma Urzędu Gminy Z. (k.44 akt administracyjnych) jednoznacznie wynika, że usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy , że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4). Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 z późn.zm.) określa, iż "prawo zagospodarowania terenu" mieści się w granicach wyznaczonych między innymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś prowadzi do wniosku, że unormowania zawarte w komentowanym przepisie nie dają podstaw do wiążącego organy gminy żądania zmiany m.p.z.p. w celu zagospodarowania terenu zgodnie z zamysłem właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył w takich sytuacjach możliwość wykorzystania instytucji skargi na bezczynność organu przewidzianej w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1998 r., II SA/Wr 280/96, OSP 1998, z. 5 poz. 103). Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.