III SA/Lu 80/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków dla nauczycieli 1) uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w części obejmującej: § 2 ust. 7 i § 11 ust. 5 pkt. 3 uchwały Rady Gminy; 2) określa że rozstrzygnięcie nadzorcze opisane w punkcie 1 nie może być wykonane w całości. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, zatrudnionych w oświatowych jednostkach organizacyjnych Gminy – Regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i mieszkaniowego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w części obejmującej: - § 2 ust. 7, - § 7, - § 8 ust. 1 w brzmieniu: "Przy przyznawaniu dodatku Wójt Gminy posiłkuje się propozycjami zasad przyznawania dodatku motywacyjnego dla dyrektorów szkół podstawowych, gimnazjów oraz przedszkoli zawartymi w "Założeniach polityki oświatowej Gminy na lata 1996-2010", - § 11 ust. 5 pkt 3 w brzmieniu: "przedszkolach", - § 12 ust. 3 w brzmieniu: "za prowadzenie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo oraz", - § 13 ust. 6 Regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał, że w § 2 ust. 7 regulaminu rada gminy postanowiła, że ilekroć w regulaminie jest mowa o klasie – należy przez to rozumieć także oddział lub grupę. Rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzania w Regulaminie wynagradzania nauczycieli żadnych definicji. Wprowadzenie definicji stanowi przekroczenie regulacji ustawowej z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674, z późn. zm.), na podstawie którego organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Opierając się na definicji klasy wprowadzonej do regulaminu, rada gminy w § 11 ust. 5 pkt 3 Regulaminu określiła, że dodatek funkcyjny przysługuje również nauczycielowi z tytułu powierzenia wychowawstwa klasy w przedszkolu. Takie ustalenie narusza § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. nr 22, poz. 181, z późn. zm.). W katalogu nauczycieli uprawnionych do otrzymania dodatku funkcyjnego nie ma wychowawcy w oddziale przedszkolnym. Rada gminy nie ma kompetencji do rozszerzania kręgu uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA/Lu 882/02), rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Uregulowaniem § 7 Regulaminu rada przekroczyła zakres przyznanych jej przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela kompetencji. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. W tak wskazanym upoważnieniu nie mieści się kompetencja organu do uregulowania przypadków, w których dodatek motywacyjny nie może być nauczycielowi przyznany. Z kolei postanowienie ograniczające przyznanie dodatku motywacyjnego nauczycielom obejmującym po raz pierwszy stanowisko dyrektora szkoły przez okres pierwszych 3 miesięcy sprawowania tej funkcji także nie znajduje uzasadnienia, albowiem nie należy ono do merytorycznych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. W § 8 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy przyjęła, że "dodatek motywacyjny dla dyrektora szkoły przyznaje Wójt Gminy. Przy przyznawaniu dodatku Wójt Gminy posiłkuje się propozycjami zasad przyznawania dodatku motywacyjnego dla dyrektorów szkół podstawowych, gimnazjów oraz przedszkoli zawartymi w "Założeniach polityki oświatowej Gminy na lata 1996-2010". Art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela przyznaje radzie gminy wyłączną kompetencję do ustalenia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli czyli do ustalenia wysokości i szczegółowych warunków przyznawania m.in. dodatku motywacyjnego. Zauważyć należy, iż ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181, z późn. zm.). Rada podejmując uchwałę w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli winna stosować przepisy wskazanych aktów prawnych, tj. uszczegółowić ogólne, wymienione przez ustawodawcę warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt SA/Sz 673/05). W niniejszej sprawie rada gminy powinna zatem wskazać konkretne zadania edukacyjne wynikające z "Założeń polityki oświatowej Gminy na lata 1996-2010", których realizacja będzie brana pod uwagę przy przyznawaniu dodatku motywacyjnego. Rada Gminy nie może poprzestać na odesłaniu do treści wspomnianych założeń. Ponadto nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której niektóre ze składników wynagrodzenia są ustalane przepisem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, a niektóre (dodatek motywacyjny) w drodze kryteriów ustalonych w akcie nieposiadającym takiego przymiotu. Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 3 Regulaminu "dodatek za warunki pracy z tytułu pracy w trudnych warunkach przysługuje nauczycielowi za prowadzenie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo oraz za prowadzenie indywidualnego nauczania dziecka zakwalifikowanego do kształcenia specjalnego, w wysokości 4,50 zł, za każdą godzinę przepracowaną w tych warunkach". Powyższe uregulowanie, w części obejmującej prowadzenie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, narusza § 8 pkt 7 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. Zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 6 Regulaminu "za faktycznie przepracowane uznaje się także godziny zajęć, których nauczyciel nie mógł zrealizować ze względu na wykonywanie innych prac zleconych mu przez pracodawcę". Ustalanie w regulaminie, za jakie godziny ponadwymiarowe niezrealizowane nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. W przytoczonym upoważnieniu mieści się tylko delegacja do ustalania warunków obliczania i wypłacania (wydawania) należnych kwot, a nie upoważnienie do decydowania, kiedy nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Rada Gminy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżając je w części, gdzie stwierdza on nieważność ww. uchwały Rady Gminy w zakresie uchwalonego regulaminu w części obejmującej § 2 ust. 7, § 7 i § 11 ust. 5 pkt 3 w brzmieniu: "przedszkolach", zarzucając, że regulamin w powyższym zakresie wbrew stanowisku Wojewody nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Uzasadniając skargę, Rada Gminy wskazała, że rozstrzygnięcie Wojewody w istotny sposób wpływa na wynagrodzenia nauczycieli oddziałów przedszkolnych, którym powierzono wychowawstwo klasy w przedszkolach, a których obecnie pozbawiono dodatku funkcyjnego. Należy przy tym podkreślić, że nauczyciele wychowawcy klas w przedszkolach mieli przez wiele lat wypłacany ten dodatek w ramach obowiązujących przepisów prawa. Wojewoda w zakresie poprzedniej uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i przyjętego tą uchwałą analogicznego regulaminu nie kwestionował legalności uchwalenia dodatku funkcyjnego dla nauczycieli przedszkoli z tytułu powierzenia im wychowawstwa klasy. W przypadku dodatku funkcyjnego dla nauczycieli delegację do jego uchwalenia stanowi § 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli i ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181 z późn. zm.). Art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych mówi o wydatkach jednostek sektora finansów publicznych i nie ma żadnego związku z uchwalaniem tego dodatku przez Radę Gminy. Argument, że uchwała Rady Gminy narusza art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest chybiony, gdyż przepis ten nie ma żadnego związku z § 5 ww. rozporządzenia i dotyczy ogólnych zasad wydatkowania środków finansowych przez gminę. Twierdzenie Wojewody, że przyznanie dodatku nie ma oparcia w obowiązujących przepisach, jest błędne. Przyznanie dodatku funkcyjnego dla nauczycieli, którym powierzono wychowawstwo klasy, ma oparcie w § 5 ww. rozporządzenia i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. nr 118 poz. 1112 z późn. zm.), w których stanowi się, że ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia, rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust 1 i 1a, oraz że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono m.in. sprawowanie funkcji wychowawcy klasy. Jasno i jednoznacznie z wyżej powołanych przepisów wynika, że przez pojęcie nauczyciela w rozumieniu § 5 rozporządzenia należy rozumieć nauczyciela o którym mowa w art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, a więc także nauczyciela przedszkola, a dodatek funkcyjny przysługuje mu pod warunkiem powierzenia wychowawstwa klasy. Jeśli więc Rada Gminy w § 11 ust. 5 pkt 3 regulaminu stanowi, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi z tytułu powierzenia wychowawstwa klasy m.in. w przedszkolach, to regulacja taka jest zgodna z art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela i § 5 ww. rozporządzenia i w żaden sposób nie narusza obowiązującego prawa. Obecnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. uprawnia nauczycieli przedszkoli w rozumieniu Karty Nauczyciela, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, do dodatku funkcyjnego corocznie uchwalanego przez radę gminy na okres od 1 stycznia do 31 grudnia (art. 3 pkt 1 i art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela). Jako argument Wojewoda przytacza m. in. wykładnię przepisów dokonaną przez Ministra Edukacji Narodowej. Wykładni tej jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda także nie przytacza, a więc skarżący nie wie, jakie Minister Edukacji Narodowej argumenty przytacza, jakich i jakiej wykładni przepisów dokonuje. W świetle art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia ministra czy opinia jego urzędnika nie może stanowić prawa i nie może przesądzać o tym, że nauczycielowi przedszkola dodatek przysługuje bądź, że nie przysługuje. W ocenie skarżącego minister może wydawać i zmieniać akty prawne w ramach przysługujących mu delegacji ustawowych, ale nie może stanowić prawa pismami. Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionował także § 2 ust. 7 i § 7. Tymczasem w Karcie Nauczyciela oraz w wydanym rozporządzeniu z dnia 31 stycznia 2005 r. nie zdefiniowano pojęcia "klasy". Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, stanowi o uprawnieniu do uzyskania dodatku funkcyjnego m. in. wychowawcy klasy. Rada Gminy regulując w uchwalonym regulaminie istotne z punktu widzenia nauczycieli sprawy miała na uwadze także i inne przepisy. Przykładowo można powołać Rozporządzenie Ministra Edukacji i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznych przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 524 z późn. zm.), które stanowi, że podstawową jednostką organizacyjną szkoły oraz przedszkola jest oddział (§ 5 załącznika nr 1, § 5 załącznika nr 2). W § 15 załącznika nr 2 ww. rozporządzenia stanowi się, że oddziałem opiekuje się nauczyciel wychowawca. Dla zapewnienia ciągłości i skuteczności pracy wychowawczej wskazane jest, aby nauczyciel wychowawca opiekował się danym oddziałem w ciągu całego etapu edukacyjnego. Nie mówi się tu o "wychowawcy klasy", jak w § 5 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., ale o "wychowawcy oddziału". Aby na tle tych pojęć nie dochodziło do sporów, że wychowawca klasy określony dodatek otrzyma, a już wychowawca oddziału go nie otrzyma w § 2 pkt 7 regulaminu wprowadzono wyjaśnienie, co rozumieć należy przez klasę, skoro ustawodawca w różnych aktach prawnych różnie "klasę" nazywa. Nie jest to zdaniem skarżącego przekroczenie delegacji ustawowej art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela i służy prawidłowemu stosowaniu regulaminu przez dyrektorów szkół. W ocenie skarżącego pojęcie "sprawowanie funkcji wychowawcy klasy" w rozumieniu rozporządzenia z 31 maja 2005 r. należy odnieść do "wychowawcy oddziału" tak szkolnego, jak i przedszkolnego i dlatego regulamin przewiduje rozwiązania jak w § 2 pkt 7. Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ustanawiając delegację dla organów prowadzących szkoły w zakresie wprowadzenia szczególnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy nie zdefiniował tych warunków, pozostawiając swobodę zakresie regulacji tego tematu przez uprawnione organy. Z tego względu skarżący nie podziela stanowiska, że § 7 regulaminu przekracza delegację zawartą w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zawarcie negatywnych regulacji w zakresie przyznawania dodatku motywacyjnego w ocenie skarżącego nie narusza prawa i ma wpływać na prawidłowy proces motywowania nauczycieli przy zachowaniu zasad sprawiedliwego przyznawania tego dodatku. Ogólne warunki przyznawania dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. doznają konkretyzacji negatywnej w § 7 regulaminu, która ma zapobiegać przyznawaniu tego dodatku w sytuacji, gdy dana osoba na niego nie zasługuje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Rady Gminy zasługuje na uwzględnienie w części obejmującej zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] nr [...] w zakresie dotyczącym § 2 ust. 7 i § 11 ust. 5 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, zatrudnionych w oświatowych jednostkach organizacyjnych Gminy - regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i mieszkaniowego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w części obejmującej § 2 ust. 7, § 11 ust. 5 pkt 3 w brzmieniu: "przedszkolach", wydano, naruszając art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatem w tej części zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlega uchyleniu. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5-7 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą będzie odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego i przewidzianego przepisami prawa zakresu działań podejmowanych przez gminę. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26). W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] zostało wydane przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Podstawową kwestią zatem w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą wydania uchwały Rady Gminy był art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), w myśl którego organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 3) wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach (...). Przepis ten zawiera upoważnienie do ustanowienia obowiązującego na obszarze gminy aktu prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego na tym terenie prawa. W art. 94 Konstytucji, regulującym tę materię, organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego, ale wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem oceniany regulamin stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy z [...] nr [...] ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym wynikających z art. 87 Konstytucji. Oceniając uchwałę, której nieważność stwierdził Wojewoda, stwierdzić należy, że przyznanie dodatku funkcyjnego nauczycielom z tytułu powierzenia wychowawstwa klasy w przedszkolach pozostaje w zgodzie z powyżej przytoczonym upoważnieniem ustawowym oraz wskazywanym przez organ nadzoru § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli i ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181 z późn. zm.). W przepisie § 5 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia przewidziano uprawnienie do uzyskania dodatku funkcyjnego przez nauczycieli, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły (§ 5 pkt 1 rozporządzenia) 2) sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela – konsultanta, opiekuna stażu (§ 5 pkt 2 lit. a-c rozporządzenia). Stosownie natomiast do art. 3 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia – rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a, zaś ilekroć w ustawie jest mowa o szkołach bez bliższego określenia – rozumie się przez to przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a. Również w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustawodawca przyjął, że przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. W myśl art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. Z przepisów powyższych wynika, że nauczycielom, w tym również tym zatrudnionym w przedszkolach, przysługuje wynagrodzenie składające się z powyższych składników, według wykazu stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego określonego w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, wydanego stosownie do upoważnienia z art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela oraz według regulaminu określającego wysokość stawek dodatków i szczegółowe warunki ich przyznawania, uchwalanego przez organ prowadzący szkołę stosownie do upoważnienia z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Jeśli zatem w rozporządzeniu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli i ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy przyjęto, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielom, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, zaś zarówno w przedszkolach, jak i szkołach, nauczycielom powierza się wychowawstwo, dodatek taki będzie przysługiwał z takiego tytułu zarówno jeśli idzie o nauczycieli zatrudnionych w szkołach, jak i przedszkolach. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 1287/06), wskazując, że literalna wykładnia § 5 pkt 2 lit. a powołanego rozporządzenia nie uprawnia do wyłącznie z kręgu adresatów tej normy nauczycieli w przedszkolach, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy. Nie można również podzielić stanowiska Wojewody w przedmiocie uznania za naruszające w sposób istotny przepisy prawa – zamieszczenie w § 2 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy nr [...] sformułowania: "Ilekroć w regulaminie jest mowa o (...) 7. Klasie – należy przez to rozumieć także oddział lub grupę". Z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, wynika, że ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2003 r.; sygn. akt II SA/Wr 1500/03, opubl. Dz. Urz. Opols. 2004/21/648). To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawa oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem stwierdzić nieważność § 2 ust. 7 regulaminu mógł Wojewoda jedynie w przypadku stwierdzenia, że w ustępie tym Rada Gminy naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego. W ocenie sądu § 2 ust. 7 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, nie narusza w sposób istotny przepisów prawa. Ustawodawca w Karcie Nauczyciela, której przepisy upoważniły organ prowadzący szkołę do uregulowania regulaminem wysokości stawek dodatków i szczegółowe warunki ich przyznawania, nie używa sformułowania "klasa", ani w stosunku do szkół, ani przedszkoli. Sformułowania "oddział" używa natomiast w jednym miejscu – w art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela w stosunku do szkoły, bez bliższego określenia. Zaś w ustawie o systemie oświaty używane są zarówno pojęcie "oddziału", w tym ze słowem określającym "szkolny" oraz "przedszkolny" (por. m.in. art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 pkt 11b i 11c, art. 14a i 14b), pojęcie "klasy" (art. 9 ust. 5, art. 16 ust. 8, art. 17 ust. 2, art. 61) i pojęcie "grupy" (por. art. 13 ust. 2 pkt 1-2). Z powyżej przytoczonego zestawienia przepisów nie wynika więc, że ustawodawca rozstrzygnął jednoznacznie o tym, iż słowo "klasa" nie może obejmować również "oddziału" i "grupy". Dookreślenie pojęcia "klasy" jako także oddziału lub grupy (§ 2 ust. 7 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z [...] nr [...]), nie narusza zatem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela w sposób istotny, nie może zatem stanowić podstawy stwierdzenia nieważności takiego postanowienia przez organ nadzoru. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 2 ust. 7 i § 11 ust. 5 pkt 3 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] podjęto z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy Podzielić należy natomiast stanowisko Wojewody w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym § 7 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...]. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę do ustalenia w ramach regulaminu jedynie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania m.in. stawek dodatku motywacyjnego, a nie upoważnienie do decydowania i regulowania przypadków, w których dodatek motywacyjny nie może być nauczycielowi przyznany. Z omówionych powyżej względów działając na podstawie art. 148 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 ust. 7 i § 11 ust. 5 pkt 3 uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, zatrudnionych w oświatowych jednostkach organizacyjnych Gminy - regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i mieszkaniowego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przepisami czasie nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu. Skoro jednak sąd uchylił częściowo zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako nieprawidłowe w tej części, po wydaniu wyroku nie powinno być ono w tym zakresie wykonywane. Zgodnie zatem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie w części, w której zostało uchylone, nie może być wykonane.