I OSK 1366/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 80/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków dla nauczycieli 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wojewody L. na rzecz Gminy Ł. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r., III SA/Lu 80/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ł. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków dla nauczycieli uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej § 2 ust. 7 i § 11 ust. 5 pkt 3 uchwały Rady Gminy Ł. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, zatrudnionych w oświatowych jednostkach organizacyjnych Gminy Ł. - Regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i mieszkaniowego oraz wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy w części obejmującej: § 2 ust. 7, § 7, § 8 ust. 1, § 11 ust. 5 pkt 3 w brzmieniu: "przedszkolach", § 12 ust. 3 w brzmieniu: "za prowadzenie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo oraz", § 13 ust. 6 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały. Rada Gminy Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 ust. 7, § 7 i § 11 ust. 5 pkt 3 w brzmieniu: "przedszkolach" podnosząc, że regulamin w tych częściach nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, iż podstawą prawną uchwały Rady Gminy był art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.) zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 3) wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach. Sąd uznał, że przyznanie dodatku funkcyjnego nauczycielom z tytułu wychowawstwa klasy w przedszkolu jest zgodne z tym upoważnieniem oraz powołanym przez Wojewodę § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli i ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. nr 22, poz. 181 z późn. zm.). W przepisach § 5 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia przewidziano uprawnienie do uzyskania dodatku przez nauczycieli którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta, opiekuna stażu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela przez nauczyciela rozumie się także nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a, a ilekroć jest mowa o szkołach bez bliższego określenia rozumie się przez to przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a. Także w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) przyjęto, że przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika, że wynagrodzenie nauczyciela obok wynagrodzenia zasadniczego składa się z różnych składników, w tym także dodatku funkcyjnego wynikającego ze sprawowanych funkcji określonego w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Jeżeli zatem w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. przyjęto, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielom, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, która to funkcję powierza się nauczycielom zarówno w szkołach jak i przedszkolach, to taki dodatek będzie im przysługiwał. Także NSA w wyroku z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06 stwierdził, że przepis § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 31 stycznia 2006 r. nie wyłącza z kręgu osób upoważnionych do dodatku - nauczycieli w przedszkolach. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, iż narusza prawo w sposób istotny zamieszczenie w § 2 regulaminu sformułowania: "Ilekroć w regulaminie jest mowa o ... 7. klasie – należy przez to rozumieć także oddział lub grupę". W ocenie Sądu § 2 ust. 7 regulaminu nie narusza w sposób istotny prawa. Ustawodawca w Karcie Nauczyciela nie używa sformułowania "klasa" ani w stosunku do szkół, ani przedszkoli. Sformułowania "oddział" używa jedynie bez bliższego określenia w art. 20 ust. 1 pkt 2. Termin "oddział" z określeniem "szkolny" lub "przedszkolny" używane jest przez wiele przepisów ustawy o systemie oświaty, która także posługuje się pojęciem "klasa" i "grupa". Nie wynika z tych przepisów, że pojęcie "klasa" nie może obejmować również "oddziału" i "grupy". Zdaniem Sądu dokreślenie w § 2 ust. 7 Regulaminu pojęcia "klasy" jako także oddziału lub grupy nie narusza więc w sposób istotny upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru w zakresie dotyczącym § 7 uchwały, gdyż art. 30 ust. 6 pkt 2 Kary Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę do ustalenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania m.in. stawek dodatku motywacyjnego, a nie decydowania i regulowania przypadków, w których dodatek motywacyjny nie może być nauczycielowi przyznany. W skardze kasacyjnej Wojewoda L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli i ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, polegająca na przyjęciu, iż dodatek funkcyjny przysługuje wychowawcom w przedszkolach. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego definicji "klasy" stanowi istotne naruszenie § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908), zgodnie, z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Karta Nauczyciela takiego upoważnienia dla organu stanowiącego nie zawiera. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika zakaz dla organu realizującego delegację regulowania kwestii nieobjętych upoważnieniem. Delegacja ustawowa może dotyczyć wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną regulacją ustawową, a organ realizujący tą delegację musi uwzględniać zawarte w niej wytyczne. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Dlatego niezrozumiałe jest stanowisko Sądu w zakresie nieistotnego naruszenia prawa wprowadzeniem do regulaminu § 2 ust. 7 formułującego definicję klasy z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnia organ stanowiący do określenia w regulaminie wynagradzania wysokości dodatku funkcyjnego oraz szczegółowych zasad jego przyznawania. Kompetencja ta nie upoważnia organu do definiowania pojęć, jakimi posługuje się ustawodawca, nie obejmuje także uprawnień do rozszerzania kręgu osób uprawnionych do dodatku funkcyjnego na wychowawców w przedszkolach. Akt prawa miejscowego nie może dokonywać interpretacji pojęć zawartych w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. dodatek funkcyjny przysługuje z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, a nie wychowawcy oddziału przedszkolnego. W przypadku przyznania takiego dodatku wychowawcom podziałów przedszkolnych uprawnionymi do dodatku byliby wszyscy nauczyciele zatrudnieni w przedszkolach. Opieka nad dziećmi należy do podstawowych obowiązków wszystkich nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, podczas, gdy w szkole opieka taka jest dodatkowym zadaniem. Przy interpretacji Sądu dodatek funkcyjny przysługiwałby wszystkim nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach i tylko niektórym zatrudnionym w szkołach – wychowawcom. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Ł. wniosła o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie od Wojewody L. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że przepisy Kart Nauczyciela nie posługują się terminem "klasa". Jednocześnie zaś wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art 30 ust. 5, art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 2 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli i ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. nr 22, poz. 181 z późn. zm.) w § 5 pkt 2 lit. a stanowi, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy. Rozporządzenie przy tym również nie definiuje pojęcia "klasa", a przecież to za sprawowanie funkcji wychowawcy klasy przysługuje dodatek funkcyjny. W teorii prawa przyjmuje się, że "znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" – J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 403. Trafnie więc Sąd i instancji poszukiwał znaczenia tego terminu na gruncie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), która to ustawa posługuje się terminami: "klasa", "oddział" i "grupa". Z treści regulacji zawartej w tej ustawie można wnioskować, że ustawodawca terminy te traktuje jako synonimy. W tej sytuacji nie można uznać, że Rada Gminy naruszyła prawo w stopniu obligującym organ nadzoru do stwierdzenia nieważności poprzez sprecyzowanie w § 2 ust. 7 Regulaminu pojęcia "klasy" jako także oddziału lub grupy. Nie można bowiem konsekwencjami braku precyzji ustawodawcy obciążać Rady Gminy, która w odróżnieniu od Parlamentu, stanowiąc przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy podjęła próbę dokładnego określenia, kategorii nauczycieli uprawnionych do otrzymywania dodatku funkcyjnego. Okoliczność, że zwyczajowo w szkołach używa się dla określenia uczniów pobierających naukę na tym samym poziomie edukacyjnym terminu "klasa", a w przedszkolach – "oddział" nie może przy milczeniu ustawodawcy w ustawie Karta Nauczyciela" pozbawiać wychowawców zatrudnionych w przedszkolach prawa otrzymywania dodatku funkcyjnego. Zauważyć przy tym trzeba, że nie są trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji § 149 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ((Dz.U. nr 100, poz. 908). Rada Gminy bowiem nie sformułowała definicji pojęcia "klasa", a jedynie stwierdziła, iż obejmuje ono także odpowiedniki klasy w przedszkolach, czyli oddziały. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej samej ustawy.