II SA/Wa 335/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi W.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego W. J.kwotę 80 zł (osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.J. w dniu 20 lipca 2003 r. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie renty, z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]Prezes ZUS odmówił W.J. przyznania wnioskowanego świadczenia. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi W.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1168/06 stwierdził nieważność wymienionych powyżej decyzji Prezesa ZUS. W związku z tym orzeczeniem Sądu, Prezes ZUS, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 lipca 2003 r., w dniu [...]grudnia 2006 r. odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...]stycznia 2007 r. nr [...]utrzymał w mocy swoją decyzję podjętą w dniu [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" ubezpieczonemu, który wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie może – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie ma niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie, a wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazał również, iż w przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku organ musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że w ubezpieczeniu W.J. występują liczne przerwy w okresach: [...] lipca 1972 r. – [...] września 1973 r., [...]czerwca 1988 r. – [...] lutego 1990 r. oraz od [...] czerwca 1991 r. – do[...]grudnia 1995 r. Ponadto ostatnio udowodniony okres ubezpieczenia przypada na dzień [...] lutego 2001 r., natomiast całkowita niezdolność do pracy została orzeczona od września 2004 r., tj. po upływie 3 lat, 7 miesięcy i 10 dni od ustania ubezpieczenia. Dodatkowo podniósł, iż we wskazanych okresach nie była wobec W. J. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały obiektywne, niezależne od woli wnioskodawcy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Dlatego też organ nie mógł uznać, że przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy był stan zdrowia. W związku z tym, Prezes ZUS stwierdził, że brak jest szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły W.J. uzyskanie uprawnień do świadczenia na zasadach ustawowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.J. nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ZUS. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie art. 83 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez uchybienie wymogowi zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, tj. naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zgodnie z przyjętą doktryną i orzecznictwem, organ oceniając przesłanki wystąpienia szczególnych okoliczności przyznania prawa do renty w drodze wyjątku powinien wziąć pod uwagę staż ubezpieczeniowy oraz przyczyny braku aktywności zawodowej w brakującym okresie składkowym. Wskazał na niespójność decyzji, bowiem argumentem stanowiącym podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku był brak obiektywnych okoliczności uniemożliwiający wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, po czym organ wskazał, iż przyczyną braku uprawnień do renty był stan zdrowia. Ponadto skarżący nadmienił, iż fakt jego bezrobocia stanowił tylko jedną z przyczyn przerw w okresach ubezpieczeniowych, którą należy ocenić w połączeniu z innymi okolicznościami takimi jak zły stan zdrowia, pogłębiająca się depresja, wiek skarżącego w chwili utraty zatrudnienia. Zdaniem skarżącego, takie zestawienie wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem długiego stażu ubezpieczeniowego, pozwala na dokonanie oceny czy zaistniały szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie wszystkich przesłanek nabycia prawa do świadczenia rentowego w trybie zwykłym. Dlatego też W.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdził, iż skarżący w latach 1988 – 1996, kiedy w ubezpieczeniu wystąpiły liczne przerwy był niewątpliwie osobą zdolną do pracy, fakt niezdolności do pracy został ustalony od września 2004 r., a podejmowanie pracy bez ubezpieczenia oraz powoływanie się na istnienie bezrobocia nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga oceniana w tym aspekcie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust 1 ustawy ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja przepisu wskazuje, iż aby świadczenie mogło być przyznane, wszystkie wymienione w nim warunki winny być spełnione łącznie. Zawarte w ustawie określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i powstających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczonych, regulacja szczególna pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia, o których mowa w ww. przepisie są wyjątkowe również z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa i nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę w tym zakresie. W przypadku tego rodzaju decyzji administracyjnych, kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ wydając ją nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Poza oceną zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy przesłanek, organ ma obowiązek przestrzegać reguł postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, określających jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, a znajdujących zastosowanie na gruncie ustawy emerytalnej na podstawie jej art. 124. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. W ocenie Prezesa ZUS, fakt uznania W. J. za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero po upływie 3 lat, 7 miesięcy i 10 dni od ustania ostatniego okresu składkowego nie pozwala przyjąć, iż nie nabył on uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zaś przerwa w ubezpieczeniu bez wskazania przyczyn bezczynności zawodowej nie mieści się w pojęciu szczególnych okoliczności. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem jak wynika z akt rentowych problemy zdrowotne skarżącego pojawiły się wcześniej niż to zostało orzeczone przez lekarza orzecznika. Mianowicie w roku 2000 zdiagnozowano u skarżącego chorobę [...], która wymagała hospitalizacji i długotrwałego leczenia, a co za tym idzie absencji w pracy. Nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi się możliwościami takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, co wskazał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym nie mniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku, jak w przypadku skarżącego i mającą ponadto problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest z natury dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego, może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Należy zwrócić uwagę na to, iż skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, co w przedmiotowej sytuacji przemawia za tym, iż dąży do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia jest spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd przyznał skarżącemu od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę w wysokości 80 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.