II SA/Gd 663/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia 18 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarżący Z.S. we wniosku z dnia 17 października 2005 r. wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę domku rekreacyjnego [...] przy ul. [...] w J., gmina. Do wniosku załączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z pisemną zgodą pozostałych współwłaścicieli wskazanej nieruchomości. Spośród wszystkich właścicieli zgody takiej nie udzielili jedynie państwo G. i U. Dz. (brak ich podpisu na dołączonym do oświadczenia wykazie właścicieli). Decyzją z dnia 18 listopada 2005 r., nr [...], Starosta Powiatowy odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanego domku rekreacyjnego. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 4 stycznia 2006 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu na zastosowanie wadliwej podstawy prawnej i konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia braków przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy do organu pierwszej instancji wpłynęły pisma części współwłaścicieli: M. i W. Z., W.R. oraz U. i G. Dz., którzy nie wyrazili zgody na budowę przez skarżącego domku rekreacyjnego. Wobec powyższego decyzją z dnia 8 marca 2006 r., nr [...], Starosta Powiatowy odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 31 maja 2006 r., nr [...], uchylił wskazaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na niewyjaśnione wątpliwości w zakresie oświadczenia skarżącego o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 lipca 2006 r., nr [...], Starosta Powiatowy odmówił Z. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego typu [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w J., gmina. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż uwzględniając wskazania zawarte w decyzjach organu odwoławczego postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r. nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia dokumentacji budowlanej w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zakreślonym terminie. Między innymi zobowiązano skarżącego do przedłożenia prawidłowo wypełnionego, aktualnego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wniósł zażalenie na wskazane postanowienie, które Wojewoda uznał za niedopuszczalne. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący w wyznaczonym terminie nie wykonał nałożonych obowiązków, co uzasadniało decyzję odmowną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. S. wnosząc o jej uchylenie i wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że pisma trzech współwłaścicieli przedłożone w toku postępowania nie stanowią żadnego dowodu uzasadniającego niedopełnienie postanowień art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego organ administracji całkowicie pominął przedstawione przez niego zastrzeżenia wskazujące na bezzasadność zarzutów współwłaścicieli w zakresie wyrażenia zgody na przedmiotową inwestycję. Rozpoznając odwołanie skarżącego decyzją z dnia 18 września 2006 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ administracji pierwszej instancji prawidłowo stwierdziwszy potrzebę uzupełnienia przedłożonego przez skarżącego wniosku o pozwolenie na budowę postanowieniem wezwał go do usunięcia tych nieprawidłowości poprzez przedłożenie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr [...], oświadczenia o zapewnieniu dostawy wody i energii elektrycznej oraz odbioru ścieków sanitarnych oraz poprawnie wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na tej części działki nr [...] , która jako teren rolny klasy IV wymaga najpierw odrolnienia, aby można było wydać pozwolenie na budowę. W ocenie organu przedłożony przez skarżącego projekt budowlany nie zawiera w większości koniecznych elementów projektu określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nadto, z akt sprawy wynika, że współwłaściciele działki nr [...] nie wyrażają zgody na budowę domku rekreacyjnego przez skarżącego. Pomimo zobowiązania skarżącego do przedłożenia poprawnie wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący nie wykonał tego zobowiązania. Podsumowując, stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie dowodowe w kierunku zbadania zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a wobec nie uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2006 r. zasadnie wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję Z. S. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji wskazując, że wniosek o pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego na części działek nr [...] i [...] spełnia wymagania stawiane mu przez przepisy ustawy – Prawo budowlane, w tym skarżący podkreślił, iż dołączył prawidłowo sporządzone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza pozbawiły mocy dowodowej dokumentów przedkładanych przez skarżącego z naruszeniem art. 8 i art. 11 k.p.a. Nadto, zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skarżącego sprowadzają się do kwestionowania postanowienia z dnia 6 czerwca 2006 r., którym wezwano go do przedłożenia określonej dokumentacji, albowiem w jego ocenie do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty, a działanie organów administracji ma cechy bezprawnego przedłużania postępowania. W odniesieniu do kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący wyjaśnił, iż oświadczenie to złożył w oparciu o wyrażoną na zebraniu wszystkich współwłaścicieli w dniu 1 maja 2005 r. zgodę w formie spełniającej wymagania z art. 78 k.c. - wielostronnej umowy cywilnej. W ocenie skarżącego zgoda ta może być cofnięta tylko przez wszystkich współwłaścicieli lub przez każdego z nich z osobna w trybie art. 202 k.c. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, iż dokumentacja dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę nie spełniania wymagań stawianych przez przepisy Prawa budowlanego. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego istniała potrzeba odrolnienia działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, albowiem w ewidencji gruntów działka ta przeznaczona jest pod produkcję rolną. Przedłożone przez skarżącego decyzje o pozwoleniu na budowę zasilania energetycznego oraz dotyczące warunków technicznych odbioru ścieków wraz z wnioskiem o przyłączenie do kanalizacji nie przesądzają o zapewnieniu dostawy wody, energii elektrycznej oraz odbioru ścieków sanitarnych w odniesieniu do planowanej inwestycji. W odniesieniu do dokumentów obejmujących zgody współwłaścicieli na przedmiotową inwestycję organ odwoławczy wskazał, że ani lista z podpisami współwłaścicieli, ani protokół z zebrania współwłaścicieli z dnia 1 maja 2005 r. nie obejmowały wszystkich współwłaścicieli. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, iż nie można oprzeć się na złożonym przez skarżącego oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym współwłaściciele wycofujący udzieloną wcześniej zgodę wskazywali, iż pierwotnie obiekt miał mieć powierzchnię 50 m2, gdy tymczasem w projekcie budowlanym przedłożonym przez skarżącego obiekt ten ma mieć znacznie większą powierzchnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Stosownie do obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku istnienia współwłasności nieruchomości konieczna jest zgoda na budowę wszystkich współwłaścicieli, gdyż tylko taka zgoda wskazuje, iż współwłaściciele stosownie do art. 199 Kodeksu cywilnego zadecydowali o takim wykorzystaniu wspólnej nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że zakres prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, wykracza poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Niezbędna więc była do ich wykonania zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Z aktu notarialnego z dnia 27 października 1994 r., rep. A nr [...], wynika, iż działki nr [...] i [...] nabyte zostały na współwłasność w odpowiednich udziałach przez I. i W. Z., W. R., W. i M.Z., D. i E. K., . – D. i J. D., A. i K. P., M. D., A. i M. P., U. i J. M., K. T. oraz M. T. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 20 sierpnia 2004 r. (akt notarialny rep. [...]) A. P., Anna R. oraz M. P. współwłaściciele działek nr [...] i [...] wraz ze stojącym na nich domkiem letniskowym zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz H. i Z. S. Do wniosku o pozwolenie na budowę skarżący dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z pisemną zgodą nie wszystkich współwłaścicieli, gdyż U. i G. Dz. na wskazanym dokumencie nie złożyli swoich podpisów. W toku postępowania administracyjnego udzieloną zgodę wycofali W. R. oraz M. i W. Z. Z powyższego wynika, że skarżący nie miał zgody wszystkich współwłaścicieli – U. i G. Dz. już w dacie składania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pozostałych, którzy sprzeciwili się przeprowadzeniu planowanej inwestycji w toku postępowania. W tej sytuacji należy uznać, że skutecznie zostało podważone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Zakwestionowanie bowiem, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, niepubl.). Podkreślić trzeba, iż brak zgody chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych uznać należy za niespełnienie wymogu art. 32 Prawa budowlanego z 1994 roku, w postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., IV SA 589/03, LEX nr 160739). Obowiązek uzyskania zgody na budowę od współwłaściciela obarcza inwestora i należy uznać, iż inwestor w niniejszej sprawie składając wniosek o wydanie decyzji, zgodą wszystkich współwłaścicieli nie dysponował. Nadto, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Utrwalone w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, iż brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy, które wymagają od inwestora spełnienia tego kryterium (wyroki NSA - IV SA 1092/00 z dnia 27.02.2002 r.; IV SA 2045/01 z dnia 18.03.2003 r.; IV SA 779/97 z dnia 23.02.1998 r., IV SA 700/01 z dnia 04.12.2002 r.). Wskazać tu należy, że zgodnie z wzorem "oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" stanowiącym załącznik Nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U., Nr 120, poz. 1127 ze zm.) inwestor zobowiązany jest – w wypadku gdy chodzi o nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności – do wskazania współwłaścicieli i oświadczenia, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie ma w niniejszej sprawie wątpliwości, że zgody takiej G i U. Dz. nigdy nie wyrazili. Wobec tego złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane było nieprawidłowe, niezgodne z wymogami w/w rozporządzenia. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego, który twierdził, że organy administracji bezprawnie kwestionowały jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w zakwestionowanej decyzji, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Gwoli wyjaśnienia wskazać należy skarżącemu, że w wypadku nie wyrażania zgody przez wszystkich współwłaścicieli brak ten można usunąć jedynie w drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 199 " Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli". Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.