II OSK 1516/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 744/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 744/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek inwestora rozpoznany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazane przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa przesłanek, która ma zastosowanie w sprawie obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści tych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Sąd wywodził, że § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Jednakże pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Nie oznacza to jednakże, że będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnieść do nieruchomości położonych w pobliżu, względem działki przeznaczonej pod zainwestowanie, znajdujących się w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem inwestora, składająca się tak z części graficznej jak i tekstowej z adnotacją, że stanowią one załączniki do zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyniki tej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy została przeprowadzona właściwie. Wskazano numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, zaznaczono znajdujące się w nich budynki wraz z określeniem ich wysokości. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie, stanowiącej część graficzną analizy, oznaczano analizowany obszar cyframi 1-8, a granice działki przeznaczonej pod zainwestowanie literami ABCD. Zakreślając obszar analizowany wokół działki o nr [...] nie objęto nim terenu wyścigów konnych, jako znacznie różniącego się pod względem zagospodarowania od przestrzeni sąsiadującej z nim. Obszar Państwowego Toru Wyścigów Konnych, odgrodzony trwale od reszty terenu, w przeważającej mierze stanowi wolną przestrzeń zieloną, na której gdzieniegdzie zlokalizowane są małe budynki stanowiące zaplecze dla Wyścigów. Stąd w ocenie Sądu, Prezydent m.st. Warszawy dokonując analizy mógł obszar ten pominąć, jako odbiegający znacznie od zlokalizowanej poza jego obrębem zabudowy, w tym również mieszkaniowej, do której ma nawiązywać zamierzona inwestycja. Załącznikiem decyzji ustalającej warunki zabudowy stała się także mapa w stosownej skali wskazująca obszar przeznaczony pod zamierzone zainwestowanie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wyznaczona w sposób niewłaściwy. Nie przesądza o tym fakt jej niezgodności z linią zabudowy dla budynku bliźniaczego, położonego na dwóch sąsiednich działkach i bezpośrednio sąsiadującego z działką o nr [...], przeznaczoną pod przedmiotowe zainwestowanie. Linia ta jest bowiem dostosowana do linii zabudowy kolejnego budynku wzniesionego przy ul. [...], na działce o nr [...], który położony jest znacznie bliżej tej ulicy. Paragraf 4 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd podkreślił przyjęcie przez ustawodawcę szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej". Nie stoi zatem na przeszkodzie, by linia ta nawiązywała do kolejnego budynku położonego przy ul. [...] i bardziej zbliżonego do północnej strony tej ulicy. Takie ustalenie przyjęte w kwestionowanej decyzji odpowiada prawu i jest racjonalne. Nie jest także zasadny zarzut podniesiony w odwołaniu dopuszczenia w decyzji realizacji zbyt dużej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki. Powierzchnię tę określono jako 50%, zaznaczając jednocześnie, że na analizowanym obszarze jest ona zróżnicowana, podobnie jak i jej charakter (mieszkaniowa, usługi rzemiosła oraz budynki biurowe). Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten określa jako średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na obszarze objętym prowadzoną analizą nie wymagało wyodrębniania poszczególnych jej rodzajów. Mogła być zatem przeprowadzona łącznie dla różnych typów występującej na tym obszarze zabudowy (nie tylko w obrębie budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Zasadnie zatem przyjęto, że wynosi ona odpowiednio od 25-27% ([...],[...]) do 75-77% (zabudowa południowej strony ul. [...]), a nawet 95% (budynek biurowy przy [...] ). Mając to zróżnicowanie na względzie dopuszczenie 50% było uzasadnione i stanowiło wskazanie owego średniego wskaźnika. Sąd nie podzielił zasadności zarzutu Stowarzyszenia [...], jakoby dopuszczono zbyt dużą wysokość zamierzonego budynku wielorodzinnego, określając ją jako – do 4 kondygnacji. Wprawdzie budynek bliźniaczy bezpośrednio sąsiadujący z przedmiotową działką ma wysokość jednej kondygnacji, a kolejny trzech kondygnacji, jednakże po przekątnej, po przeciwległej stronie ul. [...] usytuowany jest już budynek czterokondygnacyjny. Swą wysokością odpowiada budynkom położonym w północno-wschodniej części obszaru objętego analizą, wśród których znajduje się nawet budynek pięciokondygnacyjny. Określenie przyjętej w decyzji wysokości zamierzonej inwestycji nie narusza zatem istniejącego ładu przestrzennego na tym obszarze, jak zasadnie wskazano w analizie i wywiedziono w decyzjach organów obu instancji. Nie wpływa na te ustalenia sąsiedztwo niemal niezabudowanego terenu Wyścigów Konnych. Jest to bowiem wyodrębniony obszar, sąsiadujący już bezpośrednio z czterokondygnacyjnym budynkiem, położonym po południowej stronie ul. [...]. Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom strony skarżącej decyzja organu odwoławczego została wyczerpująco uzasadniona. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Stowarzyszenie [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 lit. a/ i d/ w związku z art. 64 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) przepisów postępowania, tj. art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niezastosowanie oraz art. 141 § 4 tej ustawy przez niedokonanie w sposób należyty wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na tej podstawie wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie postawionych zarzutów wywodzono, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył przepisy powołanego rozporządzenia: 1) nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ administracji I instancji bezpodstawnie wyłączył z obszaru analizowanego teren Państwowego Toru Wyścigów Konnych, czym naruszył § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia; 2) nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ administracji I instancji wydał decyzję z naruszeniem § 4 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, który stanowi, że "obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", tj. bezpodstawnie wyznaczył linię nowej zabudowy w oparciu o istniejącą linię zabudowy budynku posadowionego na działce ew. nr [...], a nie w oparciu o budynek posadowiony na działce przyległej (nr ew. [...] i [...]). Takie rozstrzygnięcie organu I instancji nie zostało w żaden sposób uzasadnione; 3) nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż organ I instancji przy ustalaniu linii zabudowy pominął § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, że "jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuacją linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego" i wyznaczył linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się bliżej pasa drogowego; 4) nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ I instancji w błędny sposób ustalił powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu planowanej inwestycji na 50%. Organ ten nie podał średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, zaznaczył tylko, że wskaźnik ten jest zróżnicowany i bezzasadnie pogrupował zabudowę występującą w obszarze ze względu na jej funkcję. Sąd naruszył więc § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia; 5) nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., tj. nie wyjaśniły dlaczego obszar Państwowego Toru Wyścigów Konnych został nieuwzględniony w analizie, mimo iż wchodził w skład obszaru analizowanego; 6) ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż organ I instancji nie określił w swojej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Doszło więc do naruszenia przez Sąd § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W zaskarżonym wyroku Sąd naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz naruszenia art. 6 ust. 2 tej ustawy, ponieważ dopuścił do pozostania w obrocie prawnym decyzji, która rażąco narusza chroniony prawem interes publiczny oraz interes prawny osób trzecich, tj. właścicieli i posiadaczy sąsiednich nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi wywodzono, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ prawidłowo wyznaczył wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany oraz przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sposób wyznaczania przez organ obszaru analizowanego należy uznać za poprawny. Granice obszaru analizowanego, zaznaczone na kopii mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, zostały wyznaczone, zgodnie z § 3 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Jako że w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka wnioskowana, występują obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, organ wydał słusznie decyzję ustalającą warunki zabudowy. Podkreślono, że termin "działki sąsiedniej" nie odnosi się wyłącznie do działki bezpośrednio przyległej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej ma tę konsekwencję prawną, że rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacji ani też domniemywać podstaw kasacji. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 lit. a/ i d/ w związku z art. 64 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zamieszczono uwagę, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd to bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucanie organowi popełnienia takiego błędu. W skardze kasacyjnej nie określono podstaw zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jeżeli z końcowej uwagi uzasadnienia skargi kasacyjnej wyprowadzić, że podstawą skargi kasacyjnej jest niewłaściwe zastosowanie, to ten zarzut nie jest usprawiedliwiony. Przy stosowaniu powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), należy pamiętać o hierarchii systemu źródeł prawa, która została ustanowiona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwszeństwo ma ustawa, a rozporządzenie nie może stanowić podstawy do ograniczenia praw wynikających z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) «jest ochrona ładu przestrzennego». Ma ono na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenie, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06). Zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 lit. a/, art. 64, art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami powołanego rozporządzenia nie jest usprawiedliwiony. To właśnie przeprowadzona przez Sąd prawidłowa w pełni wykładnia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była podstawą do oceny stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd w pełni prawidłowo ocenił stan faktyczny, ustosunkowując się do podnoszonych zarzutów w zakresie ustanowionego obszaru analizowanego, znaczenia niezabudowanego terenu Wyścigów Konnych, ustalenia linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, wysokości elewacji frontowej. Taka właśnie całościowa ocena obszaru tworzącego urbanistyczną całość była podstawą kontroli przeprowadzonej przez Sąd i nie można jej skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Powoduje to, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.