IV SA/Gl 1116/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie służby celnej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w C., w porozumieniu z Dyrektorem Izby Celnej w B., powołując się na art.32 ust.1-7 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz.1302), zaproponował W. J. – celnikowi pełniącemu stałą służbę w Izbie Celnej w C. na stanowisku [...] celnego w stopniu [...] – przeniesienie do Izby Celnej w B. na warunkach w tym piśmie określonych. Jednocześnie pouczył go, że w terminie 10 dni od jego otrzymania może złożyć oświadczenie o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia propozycji, przy czym odmowa oraz niezłożenie oświadczenia w tym terminie, będą równoznaczne z rezygnacją, co stanowi przyczynę zwolnienia ze służby. W dniu [...] r. celnik odmówił przyjęcia tej propozycji, składając wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] r. Wskazał w nim na sprzeczność wspomnianej propozycji z prawem, w szczególności z zasadą uregulowaną w art.178 § 2 kodeksu pracy, wedle której osoby (literalne brzmienie "kobiety" w ocenie W. J. należy odnosić również do mężczyzny) opiekującej się dzieckiem w wieku do lat 14 nie wolno bez jej zgody delegować poza stałe miejsce pracy. Nadto z zasadą wyrażoną w art.19 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, stosownie do której nie można przenieść funkcjonariusza, który sprawuje opiekę nad dzieckiem do lat 14 bez jego zgody. Ponieważ znajdował się on w takim stanie faktycznym, w którym zastosowanie mają powyższe reguły, W. J. uważał tę propozycję za chybioną. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art.32 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... oraz art.27 ust.1, art.81 ust.1 i 2 oraz art.81 ust.1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz.802 ze zm.), zwolnił W. J. ze stałej służby celnej w Izbie Celnej w K. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Jako przyczynę zwolnienia podał fakt odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia do służby do innej Izby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy celnik domagał się uchylenia tej decyzji. Podniósł, iż organ nie ustosunkował się do jego argumentów przedstawionych w piśmie z dnia [...] r. Poza tym naprowadził na poprzednio przedstawione fakty i okoliczności przemawiające przeciwko zasadności przeniesienia do służby w innym miejscu. W tym stanie rzeczy odwołujący się wyprowadził wniosek o naruszeniu zasad postępowania, przepisów prawa materialnego (art.32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r.) oraz zasad współżycia społecznego i niezgodności z Protokołem uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia [...] r. Dlatego rozstrzygnięcie to uważał za chybione. Decyzją z dnia [...] r., na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.32 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... i art.26 pkt 7, art.27 ust.1, art.81 ustawy o Służbie Celnej, uchylono decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie do tejże podstawy wprowadzono przepis art.26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, zaś w pozostałej części utrzymano powyższą decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, prezentując pogląd, wedle którego z uwagi na reorganizację Izb Celnych podstawą prawną zwolnienia ze służby odwołującej się, winien być też wspomniany przepis art.26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Stanowi on powód zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego w przypadku likwidacji urzędu lub reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie go na inne stanowisko lub do innego urzędu. Dlatego wadliwość tę usunął poprzez korektę podstawy prawnej decyzji zaskarżonej odwołaniem. Poza tym organ ten doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest trafne. Powołane przez odwołującego się kwestie nie mogą stanowić podstawy jego uchylenia i pozostawania celnika w stosunku służbowym, gdyż odmówił on przeniesienia w inny rejon. Nie stoi temu na przeszkodzie porozumienie w sprawie alokacji kadr, które tej sytuacji nie dotyczy. Nadto za błędne uznał wywody dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Uwzględniając skargę W. J. na to ostatnie rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2005r., sygn. akt IV SA/Gl 206/04, stwierdził jego nieważność. Doszedł bowiem do przekonania, iż decyzja z dnia [...] r. rażąco narusza przepisy postępowania. Mianowicie poprzez wprowadzenie do podstawy prawnej dodatkowego przepisu art.26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, który nie był przedmiotem dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy uchybił zasadzie dwuinstancyjności, nadto sformułował osnowę swej decyzji w sposób nieznany procedurze administracyjnej. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art.32 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych..., art.27 ust.1 i art.81 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu organ, opisując stan faktyczny sprawy i uzasadniając swą właściwość w sprawie, wskazał, iż odwołujący się odmówił przyjęcia propozycji przeniesienia do pracy w innym miejscu, co po myśli art..32 ust.6 pkt 2 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych... stanowiło podstawę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Zagadnienie to zostało wyłączone spod uznania właściwych organów, gdyż propozycja zmiany miejsca pracy wynikała z faktu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej i zmniejszenia potrzeb kadrowych w dotychczasowym miejscu wykonywania służby, zaś zwolnienie ze służby było konsekwencją odmowy zgody na przeniesienie. Przywołane przez odwołującego się porozumienie w sprawie alokacji kadr nie stanowiło oparcia dla dokonywanych w sprawie czynności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art.18 i art.20 ustawy o Służbie Celnej, art.32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz brak określenia wszystkich warunków pracy w nowym miejscu wykonywania służby, wreszcie poprzez niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości, domagał się stwierdzenia nieważności albo uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu skargi wyraził pogląd, wedle którego przepis art.32 "ustawy konsolidacyjnej" nie wyłącza przepisów ustawy o Służbie Celnej, w szczególności regulujących uprawnienia przenoszonych funkcjonariuszy. Tymczasem skarżącemu nie przedstawiono jakichkolwiek warunków dotyczących świadczeń w nowym miejscu pracy. Nadto organ nie wziął też pod uwagę sytuacji życiowej skarżącego. W skardze zaakcentowano wreszcie stanowisko, zgodnie z którym zwolnienie ze służby nie było obligatoryjną konsekwencją odmówienia przyjęcia propozycji przeniesienia funkcjonariusz celnego w omawianym trybie, poza tym przyjęta podstawa prawna, w ocenie skarżącego, ma zastosowanie wyłącznie do przenoszenia funkcjonariuszy celnych i pracowników urzędów skarbowych pomiędzy urzędami w jakich byli oni zatrudnieni, a nie funkcjonariuszy celnych z jednej izby do innej. Wskazano końcowo na powszechnie znane nieprawidłowości popełniane w toku przenoszenia funkcjonariuszy celnych, na jakie zwrócił uwagę m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich w sposób opisany w motywach skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia i nie zgadzając się z zasadnością wywodów skargi. W szczególności zaakcentował przyczyny przenoszenia funkcjonariuszy celnych oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne uznające za prawidłową podstawę tych działań w przepisie art.32 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych... Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem zarówno podniesienie w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się nietrafne. Dokonując, stosownie do treści art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zatem badając czy nie uchybia ona przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz czy nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą jej nieważność (p. art.145 § 1 pkt 2 tej ustawy), Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wadliwości powodujących jej wzruszenie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, bowiem nie jest kwestionowane, iż skarżący otrzymał propozycję przeniesienia do innej jednostki w trybie art.32 ust.1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych..., z której nie skorzystał. Stąd przepis art.32 ust.6 pkt 2 tej ustawy upoważniał właściwy organ do zwolnienia go ze służby. Co prawda przepis ten powiada, iż "odmowa przyjęcia propozycji...stanowi podstawę do zwolnienia...", wszak trudno dopatrywać się tu uznania administracyjnego. Zabrakło w treści przepisu zwrotu typu "może stanowić", który taki charakter aktu jasno by oddawał. Nota bene takie jest brzmienie przepisu art.26 ustawy o Służbie Celnej. Tymczasem przyjęte w art.32 ust.6 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy sformułowanie, zdaniem Sądu, oznacza obowiązek zwolnienia ze służby, zwłaszcza gdy zważyć na cel propozycji, którym było właściwe rozmieszczenie funkcjonariuszy celnych w sytuacji zmniejszonych potrzeb ilościowych tej kadry. Nie jest też trafny pogląd skargi, jakoby przepis ten stanowił podstawę do przeniesienia wyłącznie funkcjonariuszy pomiędzy izbami celnymi i skarbowymi, bo brak ku temu jakiegokolwiek oparcia. Zatem generalnie w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, zaskarżona decyzja jest poprawna, co też wynika z utrwalonego orzecznictwa w tej materii (p. przykładowo wyroki WSA w Gliwicach z dnia 5 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 85/04, z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 64/04). Podkreślić w tym miejscu wypadnie jeszcze tylko fakt korzystania przez cytowany przepis z domniemania konstytucyjności, co wyklucza jakiekolwiek wątpliwości w zakresie zgodności z ustawą zasadniczą, w tym co do zachowania zasady równości wobec prawa. Dla porządku zwrócić można tylko uwagę na pozostawanie funkcjonariuszy celnych w różnych stanach faktycznych, co dla oceny tej zasady ma kardynalne znaczenie, gdyż porównywać można tylko osoby o cechach relewantnych. Skarżący znalazł się w sytuacji szczególnej, w której odwoływanie się do generalnych reguł musi być skazane na niepowodzenie. Jeśli zaś chodzi o szczegółowe zarzuty skargi, stwierdzić trzeba przede wszystkim, iż przepis art.32 przywołanej ustawy jest przepisem o charakterze szczególnym, wyjątkowym, podlegającym zatem wykładni zawężającej. Oznacza to konieczność ścisłego jego interpretowania, w konsekwencji którego bez wyraźnego odwołania do innych przepisów, nie można ich stosować. Takiego odesłania w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. jest brak. Przeto nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi, iż w stosunku do skarżącego należało zastosować szczególną regulację odnoszącą się do przenoszonych funkcjonariuszy celnych zawartą w ustawie o Służbie Celnej. Inne są przede wszystkim powody regulacji i przyczyny zwolnienia, stąd wadliwe byłoby zrównanie funkcjonariuszy i ich uprawnień w obu sytuacjach (opisanych w art.32 ustawy konsolidacyjnej i w art.18 ustawy o Służbie Celnej). Na marginesie skarżący nawet nie wykazał przesłanek z art.19 tej ostatniej ustawy, bowiem jego wywód zaprezentowany w piśmie z dnia [...] r. jest co najmniej mętny. Nie ma więc, w ocenie Sądu, znaczenia, iż skarżącemu nie zaproponowano szczególnych przywilejów związanych z takim przeniesieniem, bowiem brak było ku temu podstaw. Niezależnie od tego przyszło zważyć, iż zdaniem Sądu ta okoliczność miałaby mały wpływ na końcową ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Oceniając ten aspekt sprawy trzeba mieć na uwadze nie tylko wyjątkowy status funkcjonariuszy celnych, z jednej strony ograniczony szeregiem wymogów i obostrzeń, w tym co do stosunku służbowego, lecz z drugiej pewnymi przywilejami, ale i warunki, w jakich doszło do wydania omawianego aktu prawnego i zaskarżonej decyzji, a więc całokształt okoliczności związanych ze zmianą potrzeb w zakresie ochrony polskiego obszaru celnego po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Te aspekty są powszechnie znane, przeto nie trzeba ich szerzej rozwijać, dość przypomnieć, że służba celna jest szczególnie ważna dla funkcjonowania Państwa, które zastrzegło sobie szeroką ingerencję w stosunki służbowe funkcjonariuszy. Zostało to zaaprobowane przez Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach, przykładowo w wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04 (OTK-A 2004/9/93). Zwłaszcza w stosunku do Państwa w okresie przemian ustrojowych (tak przykładowo w wyroku z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97, OTK ZU 1997/5-6/445 i nast.). W konsekwencji czego chybiony jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o Służbie Celnej, która zresztą nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia, jak też rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. Nie mógł odnieść skutku również zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z treścią protokołu uzgodnień w sprawie alokacji kadr, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Niezależnie od tego, że protokół ten nie mógł wpłynąć na zmianę przepisu prawnego i jego zastosowania, trzeba stwierdzić, iż jego celem było ustalenie zasad rozmieszczenia kadr celnych oraz zminimalizowanie negatywnych skutków dla funkcjonariuszy. Jednak zawsze pozostawał on w sferze postulatywnym. Obrona Rzecznika Praw Obywatelskich nie zmieniła stanu prawnego, zaś wskazywane w skardze nieprawidłowości, nawet gdyby miały miejsce, nie stanowią o wadzie kontrolowanej decyzji. Dalsze kwestie nie miały wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 6