I OSK 1530/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędziowie NSA Marek Stojanowski, Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 438/07 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od J. Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. UZASADNIENIE. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 438/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., z dnia [...], nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania J. Ł. zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r. Kierownik powołał się na przepisy art. 40 ust.2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz.1109). Jako przyczynę odmowy organ podał niedołączenie przez wnioskodawczynię protokołu oszacowania strat, który z godnie z § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku. W odwołaniu skarżąca podniosła, że straty spowodowane suszą w jej gospodarstwie rolnym wyniosły 60%. W dniu 22 sierpnia 2006 r. Komisja do spraw szacowania szkód nie rozpatrywała szkód spowodowanych suszą, a tylko szkody "na okoliczność kredytów klęskowych". Po ukazaniu się, w dniu 29 sierpnia 2006 r., rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącego pomocy dla gospodarstw dotkniętych klęską suszy, nie informowano, iż warunkiem otrzymania zasiłku celowego będzie protokół komisji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydawana w przedmiocie pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy nie ma charakteru uznaniowego. Analizując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, Kolegium wskazało, że przesłanka sformułowana w § 2, wystąpienia szkody w uprawach rolnych wynoszącej powyżej 30%, może być oceniana tylko na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, na podstawie § 20 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Skoro zaś brak jest protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie skarżącej, to nie można dowieść, iż szkody w wymaganej wysokości wystąpiły. Według organu odwoławczego, na skarżącej nie ciążył obowiązek przedłożenia protokołu, ale błędny w tej mierze pogląd organu I instancji nie miał wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu § 5 w/w rozporządzenia oraz art. 7, 8, 9, 10 i 35 K.p.a. Precyzując zarzuty podniosła, że decyzję wydano z opóźnieniem. Naruszono zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nie poinformowano skarżącej, tak jak i innych rolników z jej miejscowości, o możliwości składania wniosków związanych z programem pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Nie zapewniono jej także czynnego udziału w postępowaniu. Skargę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd, opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz.1109), przedstawił procedurę ustalania wysokości szkód. Stosownie do § 4 pkt 2 w/w rozporządzenia, wysokość szkód ustalana była na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, na podstawie § 20 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Protokoły powinny być przekazane przez wojewodę wójtom do dnia 15 września 2006 r. Upływ terminu do złożenia wniosków przez rolników ustalony został na dzień 15 października 2006 r. Z żadnego przepisu, według Sądu pierwszej instancji, nie wynika obowiązek zgłoszenia przez rolnika szkody do wójta, do wojewody, czy też do komisji. W podsumowaniu Sąd ocenił, że odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego z powodu niesporządzenia przez właściwe organy protokołu oszacowania szkody w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego, nie znajduje podstawy prawnej w przepisach rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., a stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji obu instancji polega na niewłaściwej interpretacji § 4 i § 6 ust.3 tego rozporządzenia. Sąd wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, oznacza obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Zaskarżyło wyrok w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawę kasacji powołało: 1) naruszenie prawa materialnego: - przez błędną wykładnię przepisu § 4 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz.1109),polegającą na przyjęciu, że odmowa przyznania zasiłku celowego z powodu nie sporządzenia przez komisję powołaną przez wojewodę protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o to świadczenie, nie znajduje podstawy prawnej, - przez niezastosowanie przepisu § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis w odniesieniu do ustaleń faktycznych sprawy, jako materialna podstawa rozstrzygnięcia winien być również zastosowany, 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, kiedy w rzeczywistości Kolegium zastosowało właściwą interpretację tychże przepisów, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzję wydano z naruszeniem innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania jednak jakie to przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium, - art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia jego podstawy prawnej wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz niezawarcie wskazań co do dalszego postępowania organów administracji, - art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium, przypominając wywody zawarte w uzasadnieniu własnej decyzji, skonstatowało, że w świetle regulacji § 2 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust.2 rozporządzenia, organ administracji nie ma prawa samodzielnie szacować wysokości szkód w uprawach rolnych, w oparciu o inne środki dowodowe, jak choćby zeznania świadków, wobec braku protokołu komisji. Kolegium podniosło, że realizacja normy art. 153 P.p.s.a. wymaga sformułowania w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., niewątpliwych i niewymagających interpretacji zaleceń co dalszego postępowania. Sąd natomiast nie zawarł niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie ogólnikowo podał, że organy administracji mają obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak stanowiska co do podstawy prawnej dokonywania ustaleń w sytuacji braku protokołu oszacowania szkód i brak wskazań co dalszego postępowania. Najpierw zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano podstawę prawną poprzez przywołanie i analizę przepisów § 3, § 4 i § 6 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz.1109). Nie oznacza to jednak, że został w ten sposób spełniony wymóg art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., zawarcia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Po pierwsze, Sąd nie wskazał materialnoprawnych przesłanek przyznania zasiłku celowego. Po drugie, krytycznie oceniając weryfikowane postępowanie dowodowe i zajmując stanowisko, według którego odmowa przyznania zasiłku nie może być rezultatem braku protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, nie wskazał jednocześnie podstawy proceduralnej ustaleń w zakresie wysokości szkody. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wskazanie tych unormowań, które mimo braku protokołu oszacowania szkód umożliwiają ustalenie wysokości szkody oraz udzielenie zasiłku. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym zaniechanie tego obowiązku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1346/07, niepublikowany). Przepis art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Brak tych wskazań jest naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy zwłaszcza wtedy, gdy w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę nie ma stanowiska Sądu co do pozytywnej podstawy materialnej i proceduralnej załatwienia sprawy (patrz: w/w wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1346/07; wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1099/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 262073). Na zakończenie, odnotowując odmienną ocenę, podobnie sformułowanego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, skład orzekający w niniejszej sprawie nie wyklucza prawidłowości merytorycznego poglądu tam wyrażonego, zwłaszcza wzbogacanego o wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1356/07, niepublikowanego. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wyartykułowanie takiego merytorycznego poglądu jest przedwczesne, w sytuacji opisanej wyżej konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.