II SA/Ol 565/07

Dnia 12 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 roku sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 29 września 2006 r. D. F. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: A. F., A. F., A. F. oraz A. F. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz A. F. i A. F. i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz A. F. i A. F. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania D. F. wnioskowanych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż na dochód rodziny składają się kwoty diet otrzymywanych z tytułu wykonywania czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich w wysokości 1.782,90 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 35.749,80 zł, który został pomniejszony o zapłacony czynsz dzierżawny dla Agencji Nieruchomości Rolnych w wysokości 243,12 zł. Organ I instancji argumentował, iż fakt zakupu gruntów rolnych nie daje stosownie do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych podstaw do pomniejszenia dochodu rodziny. Wobec tego, że dochód na osobę w rodzinie ustalono na kwotę 517,91 zł przyjąć należało, że rodzina wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe, co uzasadnia odmowę przyznania świadczeń. Od wymienionej decyzji odwołała się w terminie D. F. wnosząc o przyznanie wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Odwołująca się podniosła, że aby gospodarstwo było rozwojowe i mogło powiększać swój areał, między innymi przez zakup ziemi od osób przechodzących na renty strukturalne i korzystać z unijnych środków pomocowych, musi posiadać wymaganą powierzchnię, która z roku na rok zwiększa się. Podała, że ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż dochód z 1 hektara przeliczeniowego ma wystarczać na zakup środków trwałych, a nie gruntów rolnych czego przykładem jest czynsz dzierżawny odliczany od przychodów. Wskazała, że powiększanie gospodarstwa poprzez zakup ziemi nie może odbywać się kosztem dzieci, na które nie otrzyma zasiłku rodzinnego. Argumentowała, że w działalności pozarolniczej koszty odejmuje się od przychodu, czego przykładem jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, które osiągają dochody opodatkowane zryczałtowanym podatkiem dochodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium argumentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, że świadczenia rodzinne przyznawane są osobom, u których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 504,00 zł. Jest to jeden z podstawowych warunków umożliwiających przyznanie świadczeń rodzinnych. Z uwagi na to, iż w rodzinie D. F. kryterium to zostało przekroczone o 13,91 zł przyznanie żądanych świadczeń stało się niemożliwe. Kolegium przyjęło, iż dochód rodziny został ustalony w sposób zgodny z regulacjami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Na dochód rodziny w 2005 r., składały się dochody uzyskane z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz kwoty diet z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich. Dochód z gospodarstwa rolnego ustalony został zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 8 ustawy. Kolegium wyliczając dochód z gospodarstwa uwzględniło fakt zmiany powierzchni gospodarstwa rolnego w 2005r. i podało, że dochód ten wyniósł 35.749,80zł. Z uwagi na fakt dzierżawienia gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych od dochodu tego odjęto zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy, który w niniejszej sprawie wynosił 243,12 zł, co oznacza, iż dochód z gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem czynszu wyniósł 35.506,68zł. Łącznie dochód rodziny wyniósł z uwzględnieniem kwoty uzyskanej przez męża odwołującej się z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich (w wysokości 1.782,90zł) 37.289,58zł. Oznacza to, iż w przeliczeniu na osobę w sześcioosobowej rodzinie dochód miesięczny wyniósł 517,91 zł i przekroczył ustawowe kryterium. Nie można również – w ocenie organu odwoławczego - przyznać świadczeń w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy, bowiem miesięczny dochód rodziny (3.107,46 zł) przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę (tj. 3.024 zł = 6 osób x 504 zł kryterium na osobę w rodzinie) do zasiłku rodzinnego, o kwotę wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w okresie, na który jest ustalany, tj. 48 zł. Kolegium argumentowało, iż wydatki związane z zakupem gruntów rolnych na powiększenie gospodarstwa nie skutkują obniżeniem dochodu rodziny. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych określając sytuację dochodową rodziny można uwzględnić jedynie utratę dochodu, które to pojęcie zdefiniowano w ustawie w art. 3 pkt 23. Żadna z określonych w art. 3 pkt 23 sytuacji nie wystąpiła w rodzinie wnioskodawczyni od roku 2005, jednocześnie wśród okoliczności tych nie wymieniono kosztów związanych z zakupem ziemi na powiększenie gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczeń rodzinnych, zostały precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie. Nie pozostawiono więc miejsca na tzw. uznanie administracyjne. Dlatego też, mimo zrozumienia dla trudnej sytuacji osobistej odwołującej się, tak organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zmuszone były odmówić wnioskowanych świadczeń. Skargę na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła D. F. Skarżąca wskazała, iż nie można obliczać dochodów uzyskanych z gospodarstwa rolnego w sposób administracyjny. Gospodarstwo rolne jest dla skarżącej miejscem pracy. Powiększenie gospodarstwa rolnego wymaga zakupu gruntów rolnych. Środki przeznaczone na zakup gruntów rolnych powinny skutkować obniżeniem dochodu rodziny. Osoby pracujące w innych zawodach mogą koszty miejsca pracy odliczyć od dochodów, np. osoby osiągające dochody opodatkowane zryczałtowanym podatkiem dochodowym. Skarżąca argumentowała, że na podstawie złego aktu prawnego jakim jest ustawa o świadczeniach rodzinnych nie można sensownie i sprawiedliwie uzasadnić decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do sposobu ustalenia dochodu rodziny dokonanego przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu dochód ten został ustalony prawidłowo. W myśl art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Stosownie natomiast do art. 3 pkt 1 lit c do dochodu rodziny wlicza się także m.in. kwoty diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. W sprawie poza sporem pozostaje, iż głównym źródłem utrzymania rodziny skarżącej jest dochód z gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w cytowanym wyżej art. 5 ust. 8 ustawy wskazał w jaki sposób oblicza się dochód rodziny w sytuacji, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego. Treść art. 5 ust. 8 nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, iż w takim przypadku przyjmuje się dla celów niniejszego postępowania, że dochód z jednego hektara przeliczeniowego wynosi 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z obwieszczenia z dnia 21 września 2006r. Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2005 r. (Dz. Urz. GUS nr 9 poz. 60) wynika, iż dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z jednego hektara przeliczeniowego wyniósł w 2005r. 1844 zł. Powyższe oznacza, iż 1/12 tej kwoty wynosi 153,67zł. W ocenie Sądu Kolegium w sposób prawidłowy dokonało też obliczenia wysokości dochodu rodziny mnożąc kwotę 153,67zł przez liczbę hektarów przeliczeniowych składających się na wielkość gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem wielkości areału gospodarstwa rolnego w poszczególnych miesiącach 2005r. Ustalony w ten sposób dochód organ odwoławczy prawidłowo pomniejszył o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy ze względu na fakt dzierżawienia gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych. Do dochodu rodziny doliczono także kwoty diet uzyskanych przez męża skarżącej z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich. Zasadnie zatem organ odwoławczy ustalił, iż dochód rodziny skarżącej w 2005r. wyniósł 37.289,58zł, co oznacza, iż miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 517,91zł i przekroczył dochód uprawniający do świadczeń rodzinnych o kwotę 13,91zł. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Organ prawidłowo przyjął także, iż brak jest podstaw do odliczenia od dochodu rodziny środków przeznaczonych na zakup gruntów rolnych nabytych celem powiększenia areału gospodarstwa rolnego. Ustawodawca bowiem nie przewidział w treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż takie wydatki rodziny mogą powodować utratę dochodu i w konsekwencji obniżać kryterium dochodowe, które ma wpływ na przyznanie świadczeń rodzinnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił natomiast przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Z jednolitej linii orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż "pojęcie dochodu rodziny nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) samodzielnie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2005r. I SA/Wa 1469/04 lex nr 192954, por. także wyroki tego Sądu z dnia: z dnia 28 października 2005r. I SA/Wa 1778/04 lex nr 188735 oraz 14 marca 2006r. I SA/Wa 191/06 Lex nr 197471). Podzielając stanowisko zaprezentowane w cyt. wyżej orzeczeniach wskazać należy, iż za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zastosowanie odmiennej interpretacji art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę. Skoro więc dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w 2005r. wyniósł 517,91zł, to dochód ten nie przekraczał powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia, tj. kwoty 552zł (504zł + 48zł = 552zł). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy błędnie ustalił "dochód rodziny" skarżącej w świetle art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.