II OSK 902/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Teresa Kobylecka Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 233/05 w sprawie ze skargi T. i M. K. oraz K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. i M. K. oraz K. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezydent W. ustalił dla wyżej opisanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, bowiem uznał, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd podzielił zarzut skarżących, że w sprawie nie zostały wyjaśnione należycie okoliczności sprawy, a w szczególności kwestia spełnienia przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mimo że w sprawie została sporządzona analiza warunków oraz zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd stwierdził, iż ze sporządzonej analizy, wynika że działka, której dotyczy wniosek, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Planowana nadbudowa powinna nawiązywać formą architektoniczną gabarytem, układem dachów, kierunkiem kalenicy i wysokością do istniejącego budynku bliźniaczego przy Al. B. Jednocześnie budynek bezpośrednio przylegający do obiektu, na którym ma być realizowana nadbudowa jest czterokondygnacyjny, ma dwuspadowy dach o nierównych kątach spadku ok. 3 st. i 10 st. Oba budynki pod względem architektonicznym stanowią jedną bryłę. Natomiast w pkt 2.5 analizy wskazano, że ukształtowanie dachu nadbudowy obiektu mieszkalnego powinno nawiązywać swą formą i kątami spadku do sąsiedniej – bliźniaczej zabudowy – max 45 st. Prezydent ustalając warunki zabudowy w tym zakresie, ustalił kąt nachylenia dachu max 45 st., przy czym takie rozwiązanie nie zostało w ocenie Sądu uzasadnione, skoro dach budynku przy Al. Bzów 59 ma kąt nachylenia dachu znacznie mniejszy. Organ nie odniósł się też do zamierzonej dobudowy garażu z tarasem (nad garażem). W odniesieniu do powyższej części inwestycji ani decyzja, ani analiza nie wskazują, czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia zarządcy drogi – stosownie do wymogu określonego w art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy. Sąd wskazał dodatkowo na zmianę przepisów ustawy – dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. W związku z powyższą zmianą wymagane stało się uzgodnienie marszałka województwa oraz starosty, a w niniejszej sprawie tych uzgodnień brak. Powyższego braku nie konwaliduje okoliczność, iż organ zwrócił się do zarządu województwa pismem z dnia 3 września 2004 r. o uzgodnienie projektu decyzji, a organ ten pismem z dnia 15 września 2004 r. zajął stanowisko. Decyzja nie została bowiem uzgodniona prawidłowo w świetle regulacji art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Brak wymaganych uzgodnień stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła A. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 53 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezasadnym uznaniu, że decyzje organów I i II instancji naruszyły powyższe przepisy, ponieważ nie spełniały warunków do ich wydania oraz nie dochowały trybu uzgodnień przed ich wydaniem, w sytuacji, gdy treść przepisów nie prowadzi do takiego wniosku, jaki przyjął Sąd. W ocenie skarżącej przepis art. 53 ust. 4 powołanej ustawy odnosi się do inwestycji celu publicznego, a inwestycja, której dotyczy postępowanie, takiej inwestycji nie stanowi. Przepis ma tylko odpowiednie zastosowanie do pozostałych inwestycji, co wynika z art. 64 ust. 1 ustawy. Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia przepisów art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej i jej męża nie tylko ochrony przysługującego im prawa własności nieruchomości, ale także umożliwia pozostałym stronom podejmowanie "dalszych nieprawnych działań, zakłócających, a nawet pozbawiających korzystanie przez A. i J. W. korzystania z ich praw własności". W ocenie A. W. w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia zasady równości wobec prawa, bowiem planowana zabudowa odpowiada istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – "art. 1,3§1 i 2 pkt 1 ustawy PPSA" poprzez nieprzeprowadzenie przed Sądem postępowania w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie kontroli działalności administracji publicznej, – art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne uchylenie decyzji organów I i II instancji poprzedzone niewłaściwą interpretacją części materiału sprawy i niezasadnym uznaniem, że w sprawie zachodzą okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy podczas, gdy uchybienia takie w orzeczeniach organów obu instancji nie wystąpiły. Skarżąca zarzuca, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest nieprawidłowe, bowiem nie przytoczono dokładnie podstaw prawnych uzasadniających przyjęte przez Sąd wnioski, – art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, polegające na nie uzyskaniu stanowiska zarządcy drogi. Z przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) nie wynika bowiem, aby istniał taki obowiązek, – art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem całości materiału sprawy i oparcie wyroku tylko na jego części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dodatkowo, że nie jest zasadny wniosek Sądu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być uzgodniona w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważono także, iż z regulacji art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, iż nie ma możliwości podziału nieruchomości na działki, jeżeli wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. W przeważającej mierze jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. przepisów art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Jeżeli chodzi o przepisy art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy, odnoszące się odpowiednio do określenia sprawy sądowoadministracyjnej oraz zakresu sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, to w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji rozpoznał przedmiotową sprawę, uznając się za właściwy w sprawie, trudno byłoby skutecznie zarzucić Sądowi naruszenie przywołanych przepisów. Również nie mogły odnieść zamierzonego skutku kolejne zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), w sytuacji gdy Sąd wyrokował po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, tak jak tego wymaga art. 133 ustawy, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji skoro doszedł do przekonania, iż w sprawie naruszono przepisy K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) i tak też uzasadnił to w zaskarżonym wyroku, spełniając wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest niewątpliwe w sprawie w świetle jej materiałów, że podjęte rozstrzygnięcie administracyjne zapadło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Pierwszą z nich jest kąt nachylenia dachu budynku. Trzeba podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż przyjęty kąt (max. 45 stopni) dla dachu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w sytuacji gdy dach sąsiedniego budynku bliźniaczego ma nachylenie 3 i 10 stopni (dach dwuspadowy o nierównych kątach) wymagał wyjaśnienia i uzasadnienia, którego brak jest zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Drugą okolicznością, nad którą Sąd zasadnie nie przeszedł do porządku jest brak odniesienia w zakwestionowanym rozstrzygnięciu administracyjnym, a wcześniej w stosownej analizie, do części przedmiotowej inwestycji – tarasu nad garażem. Wreszcie po trzecie wyjaśnienia wymagała kwestia ewentualnych uzgodnień przedmiotowej decyzji z zarządcą drogi w myśl regulacji art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz podmiotami, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 10 ww. ustawy. I choć z redakcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wnosić, iż Sąd przesądził o obowiązku dokonania tych uzgodnień to w istocie chodziło o brak jednoznacznych ustaleń co do potrzeby lub braku potrzeby dokonania ww. uzgodnień w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji tracą na znaczeniu te zarzuty naruszenia prawa materialnego, które związane są z błędną wykładnią przepisów dotyczących uzgodnień przedmiotowej decyzji. Jeżeli bowiem kwestia ta wymaga jednoznacznych ustaleń, to dopiero po ich dokonaniu można będzie mówić o wykładni i stosowaniu tych przepisów w niniejszej sprawie. Co do zaś zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to aczkolwiek ma rację strona skarżąca, iż przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio w sprawach decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż stronie chodzi o innego rodzaju naruszenia przepisów prawa, nieregulowanych przedmiotowym przepisem. Czyni to ten zarzut skargi kasacyjnej niezrozumiałym, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego rozpatrzenie, jako że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego w tej mierze Sąd ten nie może domyślać się zarzutów skargi kasacyjnej ani ich domniemywać. Jeżeli zatem stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku nie został dostatecznie podważony a zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą bądź to przepisów, które dopiero będą w sprawie stosowane albo zostały sformułowane w sposób uniemożliwiający ich rozpatrzenie, to trudno byłoby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że ten naruszył prawo, zwłaszcza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a jeżeli tak to usprawiedliwionych podstaw nie mogą mieć zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego. Prawo własności jest bowiem chronione w granicach obowiązującego prawa. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.