I SA/Wa 1978/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Miasta I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta I. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1978/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "KKU") uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta I. zabudowanych i niezabudowanych nieruchomości gruntowych leżących na trasie magistrali wodociągowej [...], położonych na terenie gminy wiejskiej I. - wieś L. (B.): działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr karty [...], KW Nr [...]; działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr karty [...], KW Nr [...]; działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr karty [...], KW Nr [...]; działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr karty [...], KW Nr [...] oraz odmowy nieodpłatnego przekazania na własność gminie wiejskiej I. mienia leżącego na trasie magistrali wodociągowej [...], położonego na terenie gminy wiejskiej I. – wieś L. (B.) na działkach wskazanych powyżej i w tym zakresie: 1. odmówiła stwierdzenia nabycia w trybie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz.191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", przez gminę miejską I. prawa własności składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] uregulowanych w księdze wieczystej [...] oraz składnika gruntowego działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], 2. odmówiła przekazania w trybie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej gminie miejskiej I. prawa własności składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] uregulowanych w księdze wieczystej [...] oraz składnika gruntowego działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], 3. stwierdziła na podstawie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nabycie z mocy prawa przez gminę wiejską I. prawa własności składnika gruntowego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] oraz składnika gruntowego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...], 4. przekazała w trybie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej gminie wiejskiej I. prawo własności składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] uregulowanych w księdze wieczystej [...], 5. odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa w trybie art.5 ust.1 pkt 1 oraz przekazania w trybie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej gminie miejskiej I. i gminie wiejskiej I. prawa własności urządzeń i innych obiektów magistrali wodociągowej [...], znajdujących się na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], uregulowanych w księdze wieczystej [...] oraz na działce nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, KKU wskazała, co następuje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda [...] przekazał gminie miejskiej I. – w trybie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej – przedmiotowe zabudowane i niezabudowane nieruchomości oraz jednocześnie odmówił ich przekazania gminie wiejskiej I. Odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. wniósł Wójt gminy wiejskiej I. Odwołanie to rozpatrywane jest obecnie po raz trzeci, albowiem dwie wcześniejsze decyzje odwoławcze KKU (z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]) zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyroki z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 922/03, oraz z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1091/05). Z treści znajdujących się w aktach odpisów z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] oraz wypisów z rejestrów gruntów wynika, że wszystkie sporne działki nr [...],[...],[...] i [...] były położone na terenie gminy wiejskiej I. zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, stanowiły i stanowią nadal własność Skarbu Państwa oraz znajdują się na ich powierzchni urządzenia wodociągowe i inne obiekty służące dostarczaniu wody dla potrzeb więcej niż jednej gminy. W rezultacie dwu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91 oraz z dnia 14 listopada 2000 r. K 7/2000 ukształtowana została wywiedziona z regulacji ustawowych zasada terytorialności skomunalizowania mienia, tj. na rzecz gminy miejsca położenia danego składnika. Choć Trybunał wywiódł tę zasadę w odniesieniu do mienia objętego art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, to brak byłoby podstaw do odmiennego, czy tym bardziej przeciwstawnego traktowania mienia, o którym mowa w ust.2 i ust.3 tego samego artykułu. W konsekwencji sporne działki nie mogły być ani skomunalizowane z mocy prawa w oparciu o art.5 ust.1 pkt 1 ani skutecznie przekazane w trybie art.5 ust.3 pkt 2 tej ustawy gminie miejskiej I. Łącznie z pozostałymi składnikami majątkowymi całego większego systemu wodno – kanalizacyjnego obejmującego między innymi magistralę [...] wraz z jej urządzeniami, również składniki gruntowe objęte decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r. służyły w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań [...] Przedsiębiorstwa [...] w B. podległego Wojewodzie [...]. Z materiału dowodowego wynika, iż tylko działki nr [...] i nr [...] pozostawały w dniu 27 maja 1990 r. w prawidłowo ustanowionym zarządzie przedsiębiorstwa na mocy znajdującej się w aktach decyzji Naczelnika Gminy I. z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...]. W konsekwencji ponieważ składniki gruntowe działek nr [...] i nr [...] nie należały (w rozumieniu cyt. art.5 ust.1) do innych niż państwo, państwowych osób prawnych i nie podlegały wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy komunalizacyjnej, to jako położone wtedy na terenie gminy wiejskiej I. i należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stały się z mocy prawa jej własnością (art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej). Skoro jednocześnie na spornych działkach zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i obecnie znajdowały się i znajdują nadal urządzenia i obiekty służące zaopatrywaniu mieszkańców także gminy wiejskiej I. w wodę, a zadania z tego zakresu należą do zadań własnych każdej gminy (art.7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.), to w ocenie organu odwoławczego składniki gruntowe także tych działek, które nie uległy wcześniej skomunalizowaniu z mocy prawa są nadal niezbędne do realizowania zadań publicznych będących zadaniami własnymi tej gminy i stanowiąc również aktualnie własność ogólnonarodową (państwową) podlegają przekazaniu gminie wiejskiej I. niezależnie od ilości zużywanej przez nią wody, na podstawie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Każda gmina zużywa tyle wody, ile wymagają jej indywidualne potrzeby. Obecne wykonywanie powyższych zadań z zakresu zaopatrzenia w wodę przez pomiot inny niż gmina wiejska I. (przez Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. z I.) nie zmienia ustawowo określonego związku tego mienia z zadaniami własnymi tej ostatnio wymienionej gminy. Jednocześnie wspomniane zadania polegające na bieżącym i nieprzerwanym zaopatrywaniu wspólnot samorządowych w wodę należą niewątpliwie do takich, które służą użyteczności publicznej. Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto I., podnosząc, iż mienie przekazane gminie wiejskiej I. na podstawie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej nie jest niezbędne do wykonywania zadań przez Gminę wiejską I. W postępowaniu administracyjnym podkreślone było wielokrotnie, iż Gmina wiejska I. posiada własny system zaopatrzenia w wodę. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o., będące jednoosobową spółką Miasta I., użytkuje urządzenia magistrali i ponosi w całości koszty ich utrzymania i remontów. Gmina I. nie wyraża żadnego zainteresowania ponoszeniem kosztów funkcjonowania tych urządzeń. Gmina wiejska I. nie rości pretensji do całej magistrali wodociągowej, ale jedynie do nieruchomości położonych w jej granicach administracyjnych. Skarżący podniósł również, iż w świetle uregulowań zarówno konstytucyjnych, jak i wynikających z ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.643 ze zm.) KKU nie była związana stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 12 września 1992 r. oraz w wyroku z dnia 14 listopada 2000 r. W odpowiedzi na skargę KKU wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Zgodnie z art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.7 i 77§1 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w drodze decyzji reformatoryjnej, po uprzednim uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., KKU orzekła m.in. o przekazaniu gminie wiejskiej I. – na podstawie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej – składników gruntowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] uregulowanych w księdze wieczystej [...]. Przywołany przepis przewiduje, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełnią funkcję organu założycielskiego, przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. Jako zasadniczy problem w sprawie rozpatrywanej obecnie uznać należy ustalenie, czy KKU w dostatecznie wyczerpujący sposób wyjaśniła, czy działki, które przekazała gminie wiejskiej I. w trybie art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stanowią mienie niezbędne do wykonywania zadań tej gminy. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż mienie niezbędne do wykonywania zadań gminy nie może być wykorzystywane do jakichś ogólnych zamierzeń gminy, lecz musi służyć wykonywaniu jej ściśle określonych zadań. Przy tym ta niezbędność musi istnieć już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację (por. wyrok z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA 2032/97, publ. LEX nr 45033). Podkreślić zatem należy, iż związek pomiędzy przeznaczeniem komunalizowanego mienia a zadaniami gminy winien być realny (istniejący), nie zaś abstrakcyjny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy uznać należy, iż wspomniany związek nie został przez KKU w przekonujący sposób wykazany. W uzasadnieniu swojej decyzji KKU stwierdziła, iż nieruchomości będące przedmiotem przekazania gminie wiejskiej I. nie są obecnie wykorzystywane do zaopatrywania w wodę mieszkańców tej gminy, pozostają natomiast w gestii spółki komunalnej zaopatrującej w wodę mieszkańców miasta I. Tezę, iż przedmiotowe mienie służy wykonywaniu zadań przez gminę wiejską I. oparł organ odwoławczy wyłącznie na tym, iż mienie to wykazuje związek z ustawowo określonymi zadaniami gminy (tj. z obowiązkiem zaopatrywania mieszkańców w wodę). Stanowiska takiego nie sposób zaakceptować, albowiem zakłada ono możliwość uznania za mienie niezbędne z punktu widzenia zadań gminy mienie, które danej gminie faktycznie nie służy, a które jedynie odpowiada charakterem ustawowym zadaniom tej gminy (wykonywanym bez jego użycia). Ocena powyższego aspektu komunalizacji wymaga zdaniem Sądu wnikliwszego rozważenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. Ponadto KKU stanęła na stanowisku, iż wskazaną w art.5 ust.3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej przesłankę należenia do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, spełniają wyłącznie działki nr [...] i nr [...], pozostające w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...] w B. ustanowionym na mocy decyzji Naczelnika Gminy I. z dnia [...] stycznia 1989 r. W konsekwencji KKU wykluczyła, aby przesłanka ta spełniona została w odniesieniu do działek nr [...] (objętej tą samą księgą wieczystą, co działki nr [...] i [...]) i nr [...], równocześnie przesądzając, że w odniesieniu do tych działek ma zastosowanie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie Sądu jednakże oczywisty związek funkcjonalny działek objętych zaskarżoną decyzją - przez wszystkie wspomniane działki przebiegały w dniu 27 maja 1990 r. i przebiegają obecnie elementy magistrali wodociągowej - uzasadnia konieczność wnikliwej oceny, czy [...] Przedsiębiorstwu [...] w B. nie przysługiwał w stosunku do działek nr [...] i [...] tytuł prawny wykluczający ich komunalizację w trybie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Niewyjaśnienie przez KKU okoliczności wskazanych powyżej powoduje, że rozstrzygnięcia zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji, jako nie znajdujące dostatecznego uzasadnienia w przedstawionym materiale dowodowym należy uznać za przedwczesne. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.