II GSK 454/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 627/07 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. W objętym skargą kasacyjną wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 627/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił następująco przedstawiony stan sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznającej G. B. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł od powierzchni zgłoszonej we wniosku, wynoszącej 1 950,94 ha. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaznaczył, że przeprowadzona kontrola krzyżowa złożonych przez producentów rolnych wniosków wykazała, iż co do części zadeklarowanych przez wnioskodawcę działek wniosek złożył również inny producent rolny, K. O., który był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów, jakkolwiek nie posiadał do nich tytułu prawnego. Mając to na względzie organ nadzoru pierwszej instancji uznał, iż bezpodstawnie przyznano płatności bezpośrednie z tego tytułu G. B. Uznał za konieczne wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] czerwca 2006 r., przyznającej G. B. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005. W odwołaniu pełnomocnik G. B. podniósł na wstępie, iż nieważność winna być orzeczona co do części kwestionowanej decyzji, tj. działek użytkowanych przez K. O. o nr 2 i 3/2 obręb J. G. oraz 6/1 i 6/2 obręb K., stanowiących ok. 3% powierzchni objętej płatnościami przysługującymi skarżącemu. Działki te, jak i działki o nr 2/1, 2/3 i 8 obręb B. skarżący zakupił w formie aktu notarialnego od P. R. i najpóźniej z dniem [...] lutego 2005 r. stał się ich posiadaczem. K. O. wiedział o tym nabyciu już w marcu 2005 r., a więc przed zasiewami. Wcześniej zawarł on umowę użyczenia czterech działek z K. Odnośnie pozostałych działek umowy takiej z nim nie zawierano, a więc władał nimi bez tytułu prawnego. W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy termin "posiadanie" użyty w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) dotyczył osób legitymujących się posiadaniem legalnym, a więc dysponujących tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości. Zarzucił brak właściwego uzasadnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej przez organ. Podniósł także, iż sporne działki stanowią kilka procent zadeklarowanego obszaru. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, stwierdził, że posiadanie prawa własności działek, któremu nie towarzyszy ich użytkowanie, nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o przyznanie przedmiotowych płatności. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, a nie prawnym. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że wnioskodawca nie użytkował rolniczo należących do niego działek o nr 2/1, 2/3 i 8 obręb B., 2 i 3/2 obręb J. G.oraz 6/1 i 6/2 obręb K. Stwierdzenie natomiast różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wiąże się z obowiązkiem nałożenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR sankcji przewidzianych w przepisach unijnych. Wysokość nałożonej sankcji związana jest zaś z procentowym przekroczeniem stwierdzonej powierzchni gospodarstwa w stosunku do powierzchni deklarowanej. Na poparcie swego stanowiska przywołał art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.) oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1 ze zm.). Podkreślił, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej spornych działek, bowiem procent zawyżenia powierzchni deklarowanej przez wnioskodawcę w stosunku do powierzchni zatwierdzonej wpływa na wysokość przyznanej pomocy w danym roku. Rażącego naruszenia prawa przez decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...} czerwca 2006 r. upatrywał zaś w rażącym naruszeniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez niespełnienie wymogu posiadania przez skarżącego wszystkich zadeklarowanych działek rolnych. W skardze do WSA skarżący podkreślił, iż umowa użyczenia zawarta przez K. O. z K. dotyczyła tylko czterech działek spośród siedmiu objętych wynikiem kontroli krzyżowej, nadto był to dokument prawnie bezskuteczny. Zakwestionował dopuszczalność uznania posiadania gruntów bez tytułu prawnego, zaznaczając, iż ochronie może podlegać jedynie posiadanie legalne. Posiadanie K. O. uznał jedynie za dzierżenie w myśl art. 338 k.c. Był on więc zastępcą posiadacza w sferze władania rzeczą. Odwołując się do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. wskazał na jego art. 68, wyłączający zastosowanie art. 51 tego rozporządzenia wskazany przez organ, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zarzucił organom obu instancji bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w całości, podczas gdy nieważność ta winna dotyczyć kwoty przyznanej za sporne działki. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, iż pojęcie "posiadania" zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru należy interpretować "celowościowo". Regulacje tej ustawy zmierzają bowiem do finansowego wspierania osób faktycznie uprawiających grunty rolne, a nie posiadających jedynie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał, nie prowadził na nich upraw, a więc nie przyczynił się do utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Sąd I instancji wskazał, iż orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż zaistniały przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż wnioski o dopłaty na te same działki o nr 2 i 3/2 obręb J. G. oraz 6/1 i 6/2 obręb K. oraz o nr 2/1, 2/3 i 8 obręb B. złożyli zarówno skarżący − [...] maja 2005 r., jak i K. O. – [...] maja 2005 r. Podkreślił, iż Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. fakt ten był znany, bowiem już w dniu [...] grudnia 2005 r. wystosował do K. O. wezwanie do złożenia wyjaśnień w tej sprawie, przeprowadzając kontrolę krzyżową. Z uwagi na to, iż okoliczności te znane były Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., przyznającej G. B. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005, decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Organ winien był bowiem przeprowadzić przed jej podjęciem stosowne postępowanie wyjaśniające i decyzję przyznającą płatności wydać z uwzględnieniem zaistniałych okoliczności, w postaci posiadania części zadeklarowanych działek przez innego rolnika. Pominięcie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wyników owej kontroli krzyżowej stanowiło zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. W badanym okresie przedmiotowe działki posiadał inny rolnik a skoro bez porozumienia ze skarżącym to nie można przyjąć, iż użytkował je w imieniu skarżącego. Skarżący nie tylko nie mógł się wykazać posiadaniem tych działek, ale także i nie przyczynił się do utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej, co stanowiło warunek przyznania za nie płatności. Przechodząc do kwestii sankcji, Sąd I instancji wskazał art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.) oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1 ze zm.). Z uregulowań tych wynika, iż wysokość zastosowanej sankcji uzależniona jest od wielkości różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do dopłat a zatwierdzoną w tym celu. Istniały zatem zdaniem WSA podstawy do przyznania dopłat ale dla obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Nie pozwalało to na stwierdzenie nieważności jedynie w części decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznającej G. B. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, że zastosowanie znalazło wyłączenie co do zastosowania sankcji, wynikające z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przewidującego wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń. Nie można zdaniem Sądu I instancji przyjąć, iż skarżący nie był winny powstałej nieprawidłowości, zwłaszcza iż miał świadomość, że to nie przez niego i nie na jego zlecenie przedmiotowe działki utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej. Złożony przez niego wniosek nie był także wnioskiem poprawnym. Nie zostały więc spełnione przesłanki zastosowania wyjątku od stosowania obniżek i wyłączeń. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, iż po uprawomocnieniu się wyroku, w razie zachowania dotychczasowej właściwości organów w tej sprawie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mając na względzie regulację art. 51 rozporządzenia 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18 ze zm.), zobowiązany będzie do wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o przyznaniu skarżącemu płatności za rok 2005, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny sprawy oraz przy uwzględnieniu przepisów zarówno prawa krajowego jak i wspólnotowego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. B. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wyrokowi Sądu I instancji skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę prawną Sądu I instancji, iż Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. nie naruszył rażąco prawa w okolicznościach, gdy organ I instancji wydał decyzję zgodnie z przepisami, a to art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, gdyż przyjął, iż pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania może przysługiwać jedynie producentowi rolnemu posiadającemu tytuł prawny do władania gruntami rolnymi, co wynika m.in. z przepisów rozporządzenia Rady WE 1782/2003 z dnia 23 września 2003 r., "o czym szerzej w skardze do WSA w W. (str. 4)", a ponadto poprzez przyjęcie przez WSA za organem, że K. O. faktycznie władał przedmiotową nieruchomością, choć dokonał jednorazowego aktu władania w postaci zasiewu, a nie był faktycznym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości; 2) "ewentualnie" naruszenie prawa materialnego, które wpłynęło na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. – poprzez przyjęcie, iż w niniejszym przypadku wyłączenie stosowania sankcji z powodu braku zawinienia wnioskodawcy nie ma zastosowania, bowiem zdaniem Sądu I instancji możliwość dokonywania korekty wniosku skutkuje zawinieniem, a zatem koniecznością stosowania sankcji, – WSA nie zważył, iż wnioskodawca nie ukrył nic w stanie faktycznym niniejszej sprawy przed organem I instancji, który samodzielnie dokonując oceny podstaw faktycznych i prawnych wniosku skarżącego uznał jego zasadność, co dowodzi braku zawinienia w uzyskaniu przez niego dopłat bezpośrednich, – przez przyjęcie, że skutkiem takiej oceny prawnej właściciel ponosi sankcje, jakie wynikają z bezprawnego zachowania osoby trzeciej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż przyznawanie płatności podmiotom samowolnie i bezprawnie użytkującym cudze grunty rolne wbrew woli ich właścicieli godzi w konstytucyjną zasadę państwa prawa. O intencji ustawodawcy wspierania rolników posiadających dane grunty na podstawie tytułu prawnego, a nie w oderwaniu od niego, świadczą także przepisy dotyczące przyznawania płatności do gruntów rolnych. Art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, dotyczący przyznania płatności w sytuacji przeniesienia posiadania na innego producenta rolnego w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji, stanowi bowiem, że warunkiem przyznania płatności jest przeniesienie posiadania w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, a zatem posiadanie na podstawie tytułu prawnego. Także przepisy rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003, w szczególności art. 46 tego rozporządzenia dotyczący przeniesienia uprawnień do płatności i wskazujący na określone umowy jako tytuły prawne, niewątpliwie świadczą, iż wolą ustawodawcy jest wspieranie rolników prowadzących działalność rolniczą na określonych gruntach, w których posiadanie weszli na podstawie tytułu prawnego, a nie samowolnie. Także w instrukcji do wniosku o przyznanie płatności wskazano, że "osobą uprawnioną do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest producent rolny będący posiadaczem gospodarstwa rolnego (...). Przez posiadacza gospodarstwa rolnego rozumie się właściciela, dzierżawcę, użytkownika, zarządcę lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą." Legalność posiadania jest więc niewątpliwym warunkiem dla przyznania dopłat. Podniósł, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. daje możliwość eliminowania z obrotu prawnego decyzji, które są sprzeczne z niewątpliwym stanem prawnym obowiązującym w chwili ich wydawania. Zdaniem skarżącego, decyzja Kierownika Biura Powiatowego w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest jednak sprzeczna z obowiązującym prawem wspólnotowym. Jego celem jest bowiem przyznanie pomocy osobom użytkującym grunty w sposób legalny, a ten cel mógł zostać osiągnięty jedynie poprzez wydanie decyzji przyznających dopłaty bezpośrednie za sporne działki skarżącemu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 skarżący wskazał, iż nie można za słuszne uznać uzasadnienia, w którym o winie za zawarcie przez skarżącego we wniosku rzekomo nieprawidłowych informacji świadczy fakt, iż miał możliwość korygowania wniosku, co czynił kilkakrotnie. Podkreślił, iż z treści uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika, że niczego przed organem nie ukrył i to organ samodzielnie wydał orzeczenie o przyznaniu mu dopłat w oparciu o znany stan faktyczny i prawny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, iż zawarty w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru termin "posiadanie" należy odczytywać z uwzględnieniem przepisów dotyczących przyznawania płatności bezpośrednich. Nie jest wystarczające posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym, jedynie posiadanie gruntów w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy uprawnia producenta rolnego do ubiegania się o płatności bezpośrednie. Wskazując na art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru Prezes ARiMR podkreślił, że prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich użytkowanie, nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o przedmiotowe płatności. Rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. polegało w szczególności na rażącym naruszeniu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy poprzez niespełnienie wymogu posiadania przez skarżącego działek rolnych w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Płatności bezpośrednie przyznaje się producentowi rolnemu w odniesieniu do posiadanych przez niego gruntów rolnych, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Organ nie kwestionuje okoliczności, iż skarżący posiada tytuł własności spornych działek. Dopłaty nie są jednak przewidziane dla właścicieli, którzy dysponując jedynie tytułem własności nie zajmują się produkcją rolną. Celem ustawy jest bowiem wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Wskazał, iż art. 46 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, na który powołuje się skarżący, dotyczy wyłącznie systemu płatności jednolitych, gdy tymczasem w Polsce obowiązuje system jednolitej płatności obszarowej, do którego odnoszą się przepisy art. 143b powołanego rozporządzenia. Za chybiony organ uznał także zarzut naruszenia art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który zdaniem organu nie znajduje zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., co sprawiło, że rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika brak możliwości zajmowania się kwestiami, które nie zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia, jako powód krytyki wyroku Sądu I instancji. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź stawianie hipotez i domyślanie, jakie były wszystkie intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05, Lex nr 262797; wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt 741/05, Lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/05, Lex nr 120843 i wiele innych). Uwagi krytyczne skargi kasacyjnej ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Prawidłowo sformułowany zarzut omawianego środka zaskarżenia podawać winien precyzyjnie (a więc z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej aktu prawnego, z którego wypływa określona norma prawna oraz wprost w treści skargi kasacyjnej) jaki to przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie w odniesieniu do treści konkretnego przepisu polegało w danej sprawie, ze wskazaniem nadto: – co do przepisu prawa materialnego formy jego naruszenia, – co do przepisu postępowania, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Przedmiotowa skarga kasacyjna sporządzona została przy powołaniu się na obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Ustosunkowując się do wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zaznaczyć wypada na wstępie, iż sposób jej sformułowania nie realizuje w pełni − podanych już wcześniej − cech jakimi charakteryzować się winien tego rodzaju środek zaskarżenia. Rozwinięcie uwag na tym tle nastąpi przy omawianiu poszczególnych zarzutów − wg uporządkowania ich w petitum skargi kasacyjnej. Rozpoczynając od oceny zarzutów wskazanych przez skarżącego, jako mieszczące się w obrębie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), należy zatem najpierw zgłosić zastrzeżenia wynikające z użycia przez rozpatrywaną skargę kasacyjną zwrotu "co wynika m.in. z przepisów Rozporządzenia Rady WE 1782/2003 z dn. 23 września 2003 r., o czym szerzej w skardze do WSA w W. (str. 4)". Tego rodzaju odesłania (zawiera je też uzasadnienie skargi kasacyjnej − np. "Z treści przepisów skargi z dnia 1 marca 2007 r. wynika, iż...") uznać trzeba za wymagające krytyki, skoro nie gwarantują one pewności co do zakresu poddawanego rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres ten winna precyzować wprost i bezpośrednio treść samej skargi kasacyjnej. Analizując treść zarzutu sformułowanego w pierwszym akapicie petitum skargi kasacyjnej, należy dojść do wniosku, iż w istocie rzeczy zastrzeżenia kasatora koncentrują się w pierwszym rzędzie głównie na kwestiach materialnoprawnych − tj. zagadnieniu trafności oceny decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym (tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.) w świetle art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r., którą to ocenę dokonał organ nadzoru, a zaakceptował Sąd I instancji. Według skargi kasacyjnej, stanowisko zajęte przez organ nadzoru a następnie przez Sąd I instancji nie jest prawidłowe, skoro organ wydający decyzję w postępowaniu zwykłym orzekał zgodnie ze wskazanym już art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. − gdyż przyjął, iż "pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania może przysługiwać jedynie producentowi rolnemu posiadającemu tytuł prawny do władania gruntami rolnymi, co wynika m.in. z przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 r., o czym szerzej w skardze do WSA w W. (str. 4)". Tak ujęty fragment wypowiedzi skargi kasacyjnej wymaga niewątpliwie ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego, jak powinien być rozumiany właśnie omawiany przepis. Zanim to jednak nastąpi, nie można nie podkreślić, iż kasator sformułował treść omawianego zarzutu z użyciem zwrotów oderwanych od realiów niniejszej sprawy − skoro wypowiadał się o orzekaniu w zakresie "...pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania...", podczas gdy w niniejszej sprawie orzekano w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli nawet pominąć jeszcze tę usterkę w konstrukcji skargi kasacyjnej (jako wypływającą z oczywistej pomyłki), to nie można już podzielić twierdzeń kasatora wskazujących na zgodność decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Twierdzenia te bowiem opierają się na eksponowaniu jako rozstrzygającej przesłanki dysponowania przez producenta rolnego tytułem prawnym do władania gruntami rolnymi, czy też posiadania gruntów rolnych na podstawie tytułu prawnego (jak to wskazano już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Tymczasem treść omawianego przepisu nie upoważnia wcale do traktowania istnienia tytułu prawnego do władania gruntami rolnymi (ich posiadania) jako wyznacznika przy orzekaniu o płatnościach bezpośrednich. Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. płatności te są przyznawane osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej producentem rolnym, na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zacytowany przepis mówi zatem jedynie o posiadaniu bez dodatkowego wskazywania, że musi być ono oparte na tytule prawnym, choć oczywiście zazwyczaj istnieje on po stronie posiadacza. Jest to jednak okoliczność obojętna z punktu widzenia analizowanego przepisu. Zgodzić się ponadto należy, że znaczenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. nie może być pojmowane w oderwaniu od celu wprowadzenia instytucji płatności bezpośrednich do porządku prawnego. Cel wprowadzenia tej instytucji Sąd I instancji wskazał zaś poprawnie, zwracając uwagę na dążenie prawodawcy do wspierania producentów rolnych jako osób faktycznie uprawiających w stosowny sposób grunty rolne (przy utrzymywaniu ich w dobrej kulturze rolnej i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska), a nie np. właścicieli gruntów, którzy ich w danym roku nie posiadali i nie prowadzili na nich upraw. Zważyć trzeba, że pogląd Sądu I instancji wyrażony na tle określenia znaczenia normy prawnej wynikającej z omawianego przepisu jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny, w szczególności w wyrokach z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 227/07 (niepublikowanym) i z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 258/2006, Lex nr 287937. W pierwszym z wymienionych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił zwłaszcza uwagę, że rozważana pomoc finansowa dotyczy podmiotów, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych (rolniczo je użytkują), nie akceptując przy tym wyroku Sądu I instancji przyjmującego, iż posiadanie gruntu w złej wierze przy rolniczym jego wykorzystywaniu przez tego rodzaju posiadacza wyklucza możliwość uzyskania dopłat w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Z kolei w drugim z powołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na argument wynikający z unormowań art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, a w szczególności na definicję rolnika korzystającego z systemu wsparcia (art. 2a) łączącą się z prowadzeniem działalności rolniczej przy utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z wymogami ochrony środowiska. W obu wyrokach zaznaczono brak sformułowania wymogu dysponowania tytułem prawnym, z którego musiałoby wynikać posiadanie w ujęciu art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela kierunek orzecznictwa wynikający ze wskazanych wyroków. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej zasadzających się na podkreślaniu wymowy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. i art. 46 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. należy stwierdzić, że są one nieprzekonujące. Pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy sytuacji nieadekwatnej do występującej w przedmiotowej sprawie, skoro poświęcony jest przypadkowi przeniesienia gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Poza tym przeniesienie posiadania może mieć oczywiście związek z umową sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, ale musi ono "nastąpić", a inny (nowy) podmiot musi też "spełniać" warunki do przyznania wsparcia. Również powoływanie się na art. 46 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. pomija przede wszystkim, że dotyczy on tylko specyficznej kwestii przeniesienia uprawnień do płatności, a nie generalnie określenia warunków na jakich uprawnienia do płatności są nabywane. Kończąc rozważania na tle znaczenia art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. wypada dodać, iż nawet ściśle cywilistyczne pojęcie posiadania wymaga dla jego stwierdzenia najpierw zawsze elementu w postaci faktycznego władztwa nad rzeczą (corpus possessionis), któremu towarzyszyć winna wola wykonywania tego władztwa dla siebie (animus rem sibi habendi). Użyty w art. 336 Kodeksu cywilnego zwrot "faktycznie włada" oznacza, iż aby zaistniało posiadanie musi nastąpić rzeczywisty, realny związek konkretnego podmiotu z rzeczą i nie wystarcza tylko istnienie prawnych możności osiągnięcia władania. Dla bytu posiadania będącego jedynie określonym stanem faktycznym nie ma znaczenia podłoże w postaci istnienia prawa podmiotowego. O bycie posiadania świadczy zaś przede wszystkim faktyczne władztwo nad rzeczą przejawiające się np. używaniem rzeczy (por. System Prawa Cywilnego. Prawo własności i inne prawa rzeczowe, pod red. J. Ignatowicza, Warszawa 1977, s. 827-830). Te uwagi uwypuklają jeszcze bardziej (poza wskazanymi wcześniej argumentami) niezasadność twierdzeń skargi kasacyjnej. Odnosząc się do końcowej części zarzutu ujętego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej podkreślić wypada, że Sąd I instancji podzielając ocenę co do bezpodstawności przyznania w postępowaniu zwykłym płatności G. B. (w odniesieniu do określonych działek), słusznie jednak zwrócił uwagę, że w ocenie relacji skarżącego do konkretnych gruntów pominięto w administracyjnym postępowaniu uwzględnienie zaistniałego stosunku do tych gruntów K. O., który wcale nie ograniczał się jak tego chce skarga kasacyjna "jednorazowym aktem zasiewu", ale generalnie użytkowaniem spornego gruntu po dokonaniu zasiewu, aż do zbiorów. Podważenie zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w omawianym obszarze wymagałoby przeprowadzenia krytyki tych ustaleń w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w nawiązaniu do zaistnienia obrazy określonych przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe, czego skarga kasacyjna nie uczyniła. Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego nie wynika, aby G. B. podjął nawet czynności zmierzające do uzyskania realnego władztwa nad działkami, którymi faktycznie dysponował K. O., wykorzystując je rolniczo, a sama kwestia istnienia tytułu prawnego do gruntu nie ma − jak już zaznaczono − rozstrzygającego znaczenia dla przyznania konkretnego rodzaju płatności. Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz.U.UE.L.04.141.18 i Dz.U.UE.-sp.03-44-243 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, wypada podnieść na wstępie niejasności związane z jego zgłoszeniem. Nie wiadomo w szczególności co miało oznaczać "ewentualne" tylko podniesienie tego zarzutu. Kasator nie sprecyzował też w istocie w jakim to konkretnie aspekcie powołał się na wpływ podnoszonego uchybienia na "treść rozstrzygnięcia". Dla porządku dodać należy, że skarga kasacyjna nie sformułowała wcale zarzutu zaakceptowania przez Sąd I instancji zbyt szerokiego przedmiotowo stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym. Sprecyzowanie zaś w treści skargi kasacyjnej i ujęcie w niej w sposób pełny i jednoznaczny intencji w zakresie krytyki wyroku Sądu I instancji jest obowiązkiem kasatora i nie może być przenoszone na Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od podniesienia wagi tych niedopowiedzeń w zakresie spełniania wymogu właściwego sformułowania skargi kasacyjnej, zaznaczyć wypada, iż nie jest dostatecznie przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej nakierowana na wykazanie istnienia po stronie skarżącego podstaw do wyłączenia sankcji z racji możliwości jakie stwarza art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Argumentacja ta pomija bowiem, że to obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie w sposób prawidłowy – zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności. Co do zaś znaczenia stanowiska zajętego dotąd w postępowaniu zwykłym, to należy podkreślić, że decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego i to ze skutkiem ex tunc – właśnie z uwagi na rażącą wadliwość zawartych w niej ocen prawnych odnoszących się do rozumienia przesłanek decydujących o przyznawaniu konkretnego rodzaju płatności. Oczywiście zaznaczyć trzeba wyraźnie, że orzeczenie wydane przez organ nadzoru nie zakończyło postępowania administracyjnego w sprawie i jego efektem winno być ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego rodzaju płatności. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.