VII SA/Wa 597/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S., I. i E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S., I. i E. D. kwotę 939 (dziewięćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 603/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. D., I. D. oraz E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], odmawiającą zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 1992 r., znak: [...], nakazującą S. D. oraz A. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego z garażem na działce przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy żadna ze stron postępowania, zakończonego tą decyzją z mocy tej decyzji nie nabyła prawa, a za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki nakłada na podmiot obowiązek i jednocześnie powoduje nabycie przez ten podmiot prawa. Podmiot ten nabywa bowiem "prawo do tego, że rozbiórce podlega tylko ten obiekt lub ta jego część, która objęta jest decyzją. Jeżeli w postępowaniu zakończonym nakazem rozbiórki biorą udział oprócz inwestora także inne strony postępowania, mają one prawo oczekiwać, iż w wyniku wydania decyzji rozbiórkowej podmiot, którego dotyczy nakaz rozbiórki będzie musiał wykonać ten nakaz. Należy więc uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a." W dalszej części uzasadnienia wyroku Sądu omówił przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. W konkluzji zaś Sąd wyraził pogląd, że skoro decyzja nakazująca rozbiórkę budynku "wydana została w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego wyczerpującego hipotezę art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosować przewidzianą w tym przepisie sankcję, która była konsekwencją podjętych wcześniej przez inwestorów działań, naruszających przepisy prawa budowlanego. Ponadto w ocenie Sądu oparcie decyzji o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. D., E. D. oraz S.D. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy domagali się zmiany ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, określając jednoznacznie tryb, w jakim zmiana ta miałaby być dokonana. Żądali on bowiem zmiany wskazanej decyzji w trybie określonym w art. 154 k.p.a. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji, wydanych w tej sprawie a także w motywach wyroku Sądu I instancji zamieszczone zostały obszerne wywody dotyczące braku podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Taka motywacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykraczała poza przedmiot sprawy i nie miała związku z negatywnym dla strony rozstrzygnięciem sprawy. Sąd kasacyjny wskazał, iż przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika, że we wskazanym trybie mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne, niezależnie od tego, czy: – wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu czy w sprawach wszczętych na wniosek strony, – wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową czy związaną, – są prawidłowe pod względem prawnym czy dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Nie można więc wprowadzać do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają, tym bardziej, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wzruszenie ostatecznej decyzji może mieć miejsce "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie", co oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie ani zawężanie zakresu stosowania określonych w kodeksie trybów, w tym więc także trybu określonego w art. 154. Ponadto Sąd kasacyjny podniósł, iż przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną: musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz musi zachodzić sytuacja, w której za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem NSA nie jest trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że każda decyzja nakazująca rozbiórkę, a więc "nakładająca na podmiot, który zrealizował roboty budowlane, obowiązek, jednocześnie powoduje nabycie przez ten podmiot prawa do tego, że rozbiórce podlega tylko ten obiekt lub ta jego część, która objęta jest decyzją". Sąd wskazał, iż pomijając nieścisłość tak prezentowanego poglądu (zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego adresatem decyzji "rozbiórkowej" może być nie tylko podmiot, który wykonał roboty, ale także zarządca obiektu budowlanego lub jego właściciel) to nabycie prawa z takiej decyzji nie następuje w każdym stanie faktycznym. Nabycie prawa, nawet najszerzej rozumiane, następuje tylko wówczas, jeżeli z decyzji wynika dla którejś ze stron przysporzenie w jego sferze prawnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04 wyrażono pogląd, że przyjęcie, iż decyzja "rozbiórkowa" powoduje nabycie prawa przez jej adresata ma na celu "ochronę strony przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody". Cel taki nie istnieje więc w sytuacji kiedy, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, nakaz rozbiórki dotyczy całego obiektu, wzniesionego na uprzednio niezabudowanej działce. W takiej sytuacji nie zachodzi bowiem żadne zagrożenie rozszerzeniem obowiązku nakazanego tą decyzją, skoro nałożono na stronę obowiązek w rozmiarze maksymalnym, określonym prawem. Sąd kasacyjny powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, w którym zawarta jest teza, że tylko "w razie orzeczenia o rozbiórce części obiektu można mówić o nabyciu prawa do tego, że rozbiórce podlega tylko ta część obiektu, która jest objęta decyzją". Nietrafne jest więc stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że każda decyzja rozbiórkowa, z zasady powoduje nabycie prawa przez podmiot zobowiązany z tej decyzji. Ocena czy decyzja tworzy prawa dla którejś ze stron wymaga w każdym przypadku zbadania treści rozstrzygnięcia i ustalenia, czy z rozstrzygnięcia tego strony mogą wywodzić dla siebie korzyści prawne. NSA poniósł , iż należy przy tym mieć na uwadze, że na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji orzeka na zasadzie uznania administracyjnego (co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może"). Uprawnienie organu do działania wg uznania nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z respektowaniem art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek podejmowania przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych dla pozytywnego załatwienia sprawy dla strony jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Wszelkie zaniechania czy uchybienia organu w tych kwestiach mogą bowiem być traktowane jako działania dowolne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż w niniejszej sprawie przeoczona została istotna, bezsporna okoliczność, że w sprawie tej, dotyczącej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu na terenie, przewidzianym w planie miejscowym na poszerzenie ulicy nie występowały żadne inne strony, poza właścicielami obiektu, adresatami decyzji. Teren, obejmujący działkę skarżących nie został wykorzystany na cel określony w planie obowiązującym w dacie wznoszenia budynku. Poszerzenie ulicy zostało wykonane przed siedmioma laty, z ominięciem działki skarżących, a w zmienionym planie zagospodarowania, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. linia rozgraniczająca pas komunikacyjny ulicy [...] wyznaczona została poza tą działką, teren zaś obejmujący tę działkę zgodnie z tym planem, przeznaczony został wprawdzie pod usługi, ale z jednoczesnym wskazaniem na możliwość pozostawienia istniejących już na tym terenie obiektów mieszkalnych. Nikt więc obecnie nie ma interesu w tym, aby ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę omawianego obiektu nie została wzruszona i żaden interes społeczny w okolicznościach obecnie istniejących nie wymaga tego, aby rozebrać istniejący obiekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mogą usunąć tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie powyższej wyłączności jest rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz musi zachodzić sytuacja, w której za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., stwierdził w uzasadnieniu, iż nie jest trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że każda decyzja nakazująca rozbiórkę, a więc "nakładająca na podmiot, który zrealizował roboty budowlane, obowiązek, jednocześnie powoduje nabycie przez ten podmiot prawa do tego, że rozbiórce podlega tylko ten obiekt lub ta jego część, która objęta jest decyzją". Sąd kasacyjny wskazał, iż to nabycie prawa z takiej decyzji nie następuje w każdym stanie faktycznym. Nabycie prawa, nawet najszerzej rozumiane, następuje tylko wówczas, jeżeli z decyzji wynika dla którejś ze stron przysporzenie w jego sferze prawnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04 wyrażono pogląd, że przyjęcie, iż decyzja "rozbiórkowa" powoduje nabycie prawa przez jej adresata ma na celu "ochronę strony przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody". Cel taki nie istnieje w sytuacji kiedy nakaz rozbiórki dotyczy całego obiektu, wzniesionego na uprzednio niezabudowanej działce. W takiej sytuacji nie zachodzi bowiem żadne zagrożenie rozszerzeniem obowiązku nakazanego tą decyzją, skoro nałożono na stronę obowiązek w rozmiarze maksymalnym, określonym prawem. Nie każda decyzja rozbiórkowa z zasady powoduje nabycie prawa przez podmiot zobowiązany z tej decyzji. Sąd kasacyjny przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, w którego motywach zostało wskazane, że tylko "w razie orzeczenia o rozbiórce części obiektu można mówić o nabyciu prawa do tego, że rozbiórce podlega tylko ta część obiektu, która jest objęta decyzją". Ocena czy decyzja tworzy prawa dla którejś ze stron wymaga w każdym przypadku zbadania treści rozstrzygnięcia i ustalenia, czy z rozstrzygnięcia tego strony mogą wywodzić dla siebie korzyści prawne. Należy przy tym mieć na uwadze, że na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji orzeka na zasadzie uznania administracyjnego. Uprawnienie organu do działania według uznania nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z respektowaniem art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek podejmowania przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych dla pozytywnego załatwienia sprawy dla strony jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Wszelkie zaniechania czy uchybienia organu w tych kwestiach mogą bowiem być traktowane jako działania dowolne. Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. W sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach, lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstaw do zastosowania przepisu art. 154 k.p.a., bo przynajmniej któraś ze stron może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji odmownej dla innej strony tego postępowania. W niniejszej sprawie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przeoczona została istotna, bezsporna okoliczność, iż w sprawie tej, dotyczącej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu na terenie, przewidzianym w planie miejscowym na poszerzenie ulicy nie występowały żadne inne strony, poza właścicielami obiektu, adresatami decyzji. Teren, obejmujący działkę skarżących nie został wykorzystany na cel określony w planie obowiązującym w dacie wznoszenia budynku. Poszerzenie ulicy zostało wykonane przed siedmioma laty, z ominięciem działki skarżących, a w zmienionym planie zagospodarowania, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. linia rozgraniczająca pas komunikacyjny ulicy [...] wyznaczona została poza tą działką, teren zaś obejmujący tę działkę zgodnie z tym planem, przeznaczony został wprawdzie pod usługi, ale z jednoczesnym wskazaniem na możliwość pozostawienia istniejących już na tym terenie obiektów mieszkalnych. Nikt więc obecnie nie ma interesu w tym, aby ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę omawianego obiektu nie została wzruszona i żaden interes społeczny w okolicznościach obecnie istniejących nie wymaga tego, aby rozebrać istniejący obiekt. Przytoczone powyżej argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, znajdujące oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji zobowiązane są uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na marginesie wskazać należy, iż wywody zawarte w zaskarżonych decyzjach, odnośnie podstaw wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. są niecelowe, bowiem skarżący w swoim wniosku wyraźnie wskazali tryb (art. 154 k.p.a.) , w jakim domagają się weryfikacji decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.