II OSK 1700/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Anna Łuczaj Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 763/07 w sprawie ze skargi G. i J. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 763/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. i J. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją została uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] zezwalająca M. M., właścicielowi budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W., na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji posiadanego domu jednorodzinnego usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w W. – a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem stwierdzenia nieważności opisanej decyzji kasatoryjnej była okoliczność, iż w chwili złożenia odwołania przez G. i J. Ł., zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] była ostateczna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że co prawda ww. skarżącym jako współwłaścicielom sąsiedniej działki służy przymiot strony w postępowaniu, to jednak wobec faktu, iż nie brali oni udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem powyższej decyzji, przysługiwało im prawo wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, natomiast po upływie tego terminu służy im jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. i J. Ł. podnieśli, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie stała się ostateczna, skoro nie została doręczona wszystkim stronom postępowania. Skarżący zarzucili też, iż wydana decyzja nie uwzględnia skutków prawnych wiążących się z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1559/02. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając pogląd organu nadzoru, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podzielił też stanowisko, iż w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie doręczył decyzji konkretnemu podmiotowi, będącemu stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., to stronie tej, nie biorącej udziału w postępowaniu, przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron, którym decyzję doręczono. Po upływie powyższego terminu stronie nie biorącej udziału w postępowaniu służy prawo wniesienia wniosku o wznowienie tego postępowania. Od powyższego wyroku G. i J. Ł. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według spisu kosztów przedłożonego na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego. Wydanie zaskarżonych decyzji prowadzi bowiem do sytuacji w której inwestor M. M. dysponuje decyzją zezwalającą na kontynuowanie robót budowlanych. Taki stan rzeczy jest sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1559/02. Zarzucono też naruszenie art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zamknięcie rozprawy zanim sprawa została dostatecznie wyjaśniona i art. 141 § 4 ww. ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności odnośnie zarzutów skargi co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w części dot. wagi stwierdzonego naruszenia w stosunku do stabilności prawomocnego orzeczenia i zasady ochrony praw nabytych, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zarzutów skargi naruszenia przez GINB art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. Skarżący zarzucili nadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 3, art. 135 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, iż organ nadzorczy dopuścił się naruszenia art. 16 § 1 i 2, art. 28, art. 127, art. 129 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pismem z dnia 6 listopada 2007 r. M. M. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma fakt rozpatrzenia odwołania G. i J. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2001 r., zezwalającej M. M. na wznowienie kwestionowanych robót budowlanych, z uchybieniem terminu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wprawdzie strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, iż terminowi temu nie uchybiono, ale nie przytacza okoliczności, które twierdzenie to czyniłoby uzasadnionym. Tymczasem z materiałów sprawy można wnosić, że kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2002 r. była w obrocie prawnym co najmniej od 5 czerwca 2001 r., kiedy to inwestor zawiadomił organy administracji o rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie ww. decyzji, a odwołanie od tej decyzji wpłynęło dopiero 30 października 2001 r. Przede wszystkim zaś trzeba zauważyć, że dokonane w tej mierze ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, poprzez wskazanie stosownych przepisów postępowania, a jeżeli tak to Naczelny Sąd Administracyjny był związany tymi ustaleniami, ocenie poddając to czy rozpatrzenie odwołania z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak przyjął to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku czy też takich cech nie ma, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, iż rozpatrzenie odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia jest rażącym naruszeniem prawa i tym samym decyzja podjęta w sprawie w postępowaniu odwoławczym w rozpoznawanej sprawie nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy na znaczeniu tracą przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego, w tym art. 2 i 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako że właściwe organy administracji publicznej działały w sprawie na podstawie i w granicach prawa, nie naruszając zasad demokratycznego państwa prawa. W szczególności, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. nie odstępując od stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną miały miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi mamy bowiem do czynienia dopiero wówczas gdy powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnoprawnej (zob. uchwały SN z dnia 28 października 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211), a taki stan rzeczy niewątpliwie nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).