II SA/Ol 351/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rada Gminy podjęła w dniu "[...]" r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której ustaliła stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego zmianą ich funkcji w wysokości 30% w przypadku ich zbycia przed upływem 5 lat od chwili obowiązywania tej zmiany. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 36 ust. 4 w związku z art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu "[...]" r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i w związku z tym jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest upoważniony do pobierania jednorazowej, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości opłaty, która nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie art. 36 cyt. ustawy jednorazowa opłata jest pobierana w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. W przypadku, gdy nie ma planu miejscowego dla danego obszaru i zostaje wydana decyzja o warunkach zabudowy bądź decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które wywołują skutki określone w art. 36 cyt. ustawy, to przepisy art. 58 ust. 2 oraz art. 63 ust. 3 tej ustawy upoważniają do odpowiedniego stosowania art. 36 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody z powyższych przepisów nie można wywieść uprawnienia rady gminy do określenia w odrębnej uchwale stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji nie można było zastosować art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, który do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podjęta przez Radę Gminy uchwała, której nieważność została stwierdzona, dotyczy przypadków wzrostu wartości nieruchomości, zatem zastosowanie ma przepis art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy. Uprawnia on wójta gminy jedynie do pobierania jednorazowej opłaty w przypadku sprzedaży przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przypomniano, iż stawki procentowe do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa rada gminy w uchwalonym lub zmienionym planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy). Zdaniem strony skarżącej określenie stawki winno nastąpić w drodze uchwały rady gminy, która jest aktem prawa miejscowego. Dodatkowo wskazano, iż zaprezentowane stanowisko zbieżne jest z poglądem wyrażonym w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck W-wa 2004, str. 515 – 519, komentarz do art. 63 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie podniesiono, że uchwała z dnia "[...]" r. została podjęta bez podstawy prawnej i w związku z tym jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Wojewody przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia organ wykonawczy gminy do pobrania stosownych opłat o ile wartość nieruchomości wzrosła lub zmieniła się w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ wykonawczy gminy nie ma takich uprawnień, a stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala rada gminy. W takich przypadkach bowiem, zgodnie z art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio art. 36 tej ustawy. W ocenie organu nie można, ani z art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywieść uprawnienia rady gminy do określenia w uchwale stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nie można zastosować tu art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kognicji Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" r. w sprawie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uchwale tej Rada Gminy ustaliła stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości takich nieruchomości spowodowanego zmianą ich funkcji w wysokości 30% w przypadku ich zbycia przed upływem 5 lat od chwili obowiązywania tej zmiany. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła skargę. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu nadzoru nie stwierdził takich naruszeń prawa, które musiałyby skutkować jego uchyleniem. Na tle zaistniałego w niniejszej sprawie sporu rozważenia wymagało, czy w sytuacji, gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w gestii rady gminy leży ustalanie stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga analizy zarówno przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz, poz. 1591), jak też przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Punktem wyjścia powinien być art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jego ustęp 2 pkt 8 stanowi natomiast, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych odrębnymi ustawami. Oznacza to, że rada gminy w tego rodzaju sprawach może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy konkretna ustawa na to pozwala i wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Nie można przyznać racji stronie skarżącej, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dają radzie gminy upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wskazany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepis art. 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 58 ust. 2 tej ustawy, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Podobnie w myśl art. 63 ust. 3 cytowanej ustawy jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Sąd przy tym uznaje, że uprawnienie do odpowiedniego stosowania określonego przepisu oznacza, że dany przepis powinien zostać zastosowany, na ile to możliwe bez modyfikacji, czyli bez zmian, przekształceń, przeróbek. W ocenie Sądu, art. 36 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstawy do ustalenia przez radę gminy – stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku ze zmianą funkcji tych nieruchomości, stanowiąc jedynie, że wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zatem odpowiednie zastosowanie tego przepisu nie daje podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Taka podstawa zawarta jest bowiem w art. 15 ust. 2 pkt 12 powołanej ustawy, do którego ani art. 58 ust. 2, ani art. 63 ust. 3 nie odsyłają. Dodać przy tym należy, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 stanowi, iż stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustalane są obowiązkowo w planie miejscowym, który jest szczególnym rodzajem uchwały, gdyż wymaga zastosowania sformalizowanej procedury. Już nawet z tego względu, w realiach niniejszej sprawy, nie było możliwe odpowiednie zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli więc rada gminy chce korzystać ze swych kompetencji, wynikających wprost z ustawy, to jest to możliwe tylko wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Zbieżne co do zasady stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., Sygn. akt II SA/Rz 763/05 (Nowe Zeszyty Samorządowe nr 6/2006 poz. 111) stwierdzając, iż w sytuacji braku planu miejscowego, kompetencji do uchwalenia stawek procentowych służących naliczeniu opłat planistycznych rada gminy nie może realizować, bowiem takiego upoważnienia dla niej na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można znaleźć. Takiego upoważnienia nie można upatrywać tym bardziej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest klauzulą generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych dla innych organów gminy - służy ono rozdzieleniu kompetencji organów, ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia "[...]" r., iż ze wskazanych w uchwale Rady Gminy z dnia "[...]" r. przepisów nie można wywieść uprawnienia rady gminy do określenia w odrębnej uchwale stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oceny prawnej zakwestionowanego przez Gminę aktu nadzoru nadzorczego nie zmienia powołanie się w skardze, dla potwierdzania prezentowanego stanowiska, na komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sądy administracyjne przy sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej kierują się przede wszystkim kryterium zgodności z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.