VII SA/Wa 490/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. i L. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. i L. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 129 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązał D. i L. J. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości [...] zł w terminie 7 dni, od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] zlecił obowiązek określony tytułem wykonawczym [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., do wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się na koszt zobowiązanego. Zażalenie na w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] złożyli D. i L. J. Po rozpoznaniu wymienionego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż w jego ocenie zastosowanie na obecnym etapie postępowania wykonania zastępczego, o którym mowa w art. 128 i 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest w pełni uzasadnione i oparte na przepisach obowiązującego prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] zlecił obowiązek określony tytułem wykonawczym [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., do wykonania zastępczego, które w wyniku postępowania zażaleniowego przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się na koszt zobowiązanego. W zażaleniu D. i L. J. podnieśli, iż postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2006 r. wydane zostało wadliwie z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1366/05 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nakładające na D. i L. J. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy stwierdził, iż powyższy fakt nie powoduje wstrzymania dalszych czynności egzekucyjnych, mających na celu wyegzekwowanie obowiązku. W związku z w/w wyrokiem w obrocie prawnym pozostaje w/w postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny, na które zostało wniesione zażalenie, które w myśl art. 143 kpa nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i L. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podali m.in., że organy egzekucyjne nie biorą pod uwagę faktu, że skarżący nie uchylają się od wykonania obowiązku i nie utrudniają postępowania egzekucyjnego, ale starają się środkami przewidzianymi przez prawo wzruszyć decyzję ostateczną nakazującą dokonanie rozbiórki, która w ocenie skarżących jest niesłuszna i wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wskazał, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga D. i L. J. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Postępowanie zażaleniowe zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki dobudowanej części budynku warsztatowego został nałożony na inwestorów decyzją Powiatowego Inspektora w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy D. i L. J. podejmowali przysługujące imu z mocy prawa działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki w postępowaniach nadzwyczajnych. Decyzje wydane w wyniku przeprowadzenia postępowań nadzwyczajnych były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 626/03 oddalił skargę D. i L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] o rozbiórce. Natomiast wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 287/06 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] o rozbiórce. Wyrokiem tym Sąd uchylił także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., którym wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie dobudowanego budynku warsztatowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 287/06 odmówił decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] o rozbiórce. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się w dniu 4 lipca 2007 r., w sprawie VII SA/Wa 490/07 skarżący D. i L. J. oświadczyli, że na decyzję organu II instancji, która została wydana w wyniku złożonego przez skarżących odwołania od w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zamierzają złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] nałożył na inwestorów grzywnę w celu przymuszenia, wzywając do wykonania obowiązku określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] i poinformował jednocześnie, że w przypadku jego nie wykonania zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Postępowanie egzekucyjne związane z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to dwukrotnie. Wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt 7/IV 4761/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], którym określono wysokość grzywny na kwotę [...] zł. W wyniku ponownego rozpoznania zażalenia D. i L. J. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające grzywnę w kwocie [...] zł. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1366/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] ze względu na brak uzasadnienia przez organ sposobu wyliczenia wysokości nałożonej grzywny. Po stwierdzeniu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W. przeprowadzenie oględzin obiektów budowlanych (których rozbiórkę nakazano) celem ustalenia powierzchni ich zabudowy co było niezbędne do zweryfikowania prawidłowości naliczenia grzywny w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem także z dnia [...] grudnia 2006 r. (Nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. o zastosowaniu wykonania zastępczego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]. Tym to postanowieniem organ na podstawie art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowił skierować obowiązek objęty tytułem wykonawczym [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., dotyczący nakazu rozbiórki do wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego tj. D. i L. J. (Postanowienie to jest przedmiotem kontroli Sądu w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 489/07). Również w dniu [...] grudnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] zobowiązujące D. i L. J. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości [...] zł. (Postanowienie to jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie). Z powyższego wynika, iż organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne dwutorowo. Z jednej strony przy zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, który to środek egzekucyjny został nałożony na inwestorów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. Z drugiej zaś strony przy zastosowaniu wykonania zastępczego, który to środek egzekucyjny został nałożony postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. oraz wpłaty zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Zauważyć trzeba, iż wysokość nałożonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] grzywny jak dotychczas nie została prawidłowo zweryfikowana przez organ odwoławczy. Stąd twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. zawarte w uzasadnieniu postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego z dnia [...] października 2006 r., iż "prowadzone w tej sprawie postępowanie egzekucyjne pomimo stosowania rożnych środków egzekucyjnych nie doprowadziło dotychczas do wykonania nałożonego obowiązku" nie znajduje potwierdzenia. Nie można bowiem twierdzić, że grzywna w celu przymuszenia została zastosowana w sytuacji, gdy postanowienie Powiatowego Inspektora W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie może być wykonane bowiem wysokość grzywny jest nadal weryfikowana przez organ odwoławczy. Przedwczesne jest więc w ocenie Sądu sięganie przez organ egzekucyjny po kolejny środek egzekucyjny, który jest bardziej dolegliwy dla zobowiązanego. Tym bardziej, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia zawierało informację, iż dopiero w przypadku niewykonania obowiązku rozbiórki zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie o nałożeniu grzywny winno bowiem zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. rozbiórka części budynku warsztatu samochodowego dotyczy rozbudowy prowadzonej na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2000 r. wydanej przez Burmistrza Miasta W. "Ciągłe uchylanie się zobowiązanego od wykonania nałożonego nań obowiązku" rozbiórki, o którym mowa w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego jest konsekwencją przekonania inwestorów, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostanie uchylona w postępowaniach nadzwyczajnych. O tym, że możliwość taka nie jest wykluczona świadczy chociażby postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], którym organ wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku D. i L. J. z dnia [...] lutego 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] uchylającej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę (odpowiedź na skargę). Stwierdzić trzeba - nie negując tego, że jeśli cel egzekucji tego wymaga organ może zastosować nawet wszystkie dostępne środki egzekucyjne jednocześnie - iż organ odwoławczy rozpatrując zażalenie winien rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest sięganie po kolejny środek egzekucyjny w sytuacji, gdy jedno postępowanie egzekucyjne jest już w toku, a jego skuteczność nie została sprawdzona. Grzywna jest bowiem formą przymuszenia mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę - zgodnie z art. 7 kpa i art. 77 kpa - powinien wziąć pod uwagę tę okoliczność, że jedno postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone oraz że grzywna nałożona w tym postępowaniu w celu przymuszenia nie została faktycznie zastosowana. W szczególności organ winien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazać należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego (zażaleniowego) polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo - zgodnie z art. 140 kpa w zw. z art. 144 kpa - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia opartego na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienione wyżej uchybienia postępowania były także podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 489/07 wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o wykonaniu zastępczym. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) orzeczono jak w pkt II. wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.