II OSK 1548/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 506/07 w sprawie ze skargi Gminy K. na postanowienie Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 506/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Gminy K., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr: [...]. Postanowieniem tym Dyrektor Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy K., na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stronie przysługuje zażalenie do Ministra Transportu jako organu nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej, a więc ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a. Od takiego postanowienia, stronie przysługuje wyłącznie środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z tych względów pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] uzupełnione pismem z dnia [...] nazwane jako "zażalenie" rozpoznane zostało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 k.p.a. tylko strona ma prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zakończonej przez centralny organ administracji rządowej postanowieniem, w którym organ ten zajął stanowisko. Biorąc pod uwagę zastosowanie art. 106 § 2 k.p.a. w procedurach planistycznych, należy zaznaczyć, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wśród uczestników tych procedur podmiotów o statusie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W przedmiotowej sprawie "zażalenie" z dnia [...] złożone zostało przez Wójta Gminy K. Z treści załączonego do zażalenia pełnomocnictwa wynika, że oparte jest ono przepisie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zatem do działania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż środek zaskarżenia wniesiony został przez podmiot nieuprawniony. Mimo tego, w dalszej części postanowienia merytorycznie odniósł się do zarzutów podniesionych w "zażaleniu" uznając je za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Gmina K. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę, wskazując, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uprawniony organ, o którym mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, projekt planu miejscowego. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Ustawodawca wskazał tym samym, że stanowisko organu uzgadniającego jest wyrażane w formie postanowienia. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. na stanowisko zajęte przez organy uzgadniając projekt planu miejscowego gminie służy zażalenie. Do rozpatrzenia zażalenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). Zgodnie z § 2 ust. 1 Statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadana statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MI nr 3, poz. 8), Generalny Dyrektor kieruje GDDKiA przy pomocy zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów oddziałów i komórek organizacyjnych wymienionych w § 3 ust. 1 i 2. Poza tym w myśl ust. 2 i 3 powołanego Statutu w skład GDDKiA wchodzą oddziały terenowe na czele których stoi dyrektor oddziału. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż w przypadku uzgadniania projektu planu miejscowego, na postanowienie dyrektora oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad służy zażalenie do Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad jako organu nadrzędnego w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). W związku z tym, że do rozpoznania zażalenia uprawniony był Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania – art. 19 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 18a ust. 6 ustawy o drogach publicznych, organizację wewnętrzną GDDKiA określa statut nadany przez ministra właściwego ds. transportu. Na podstawie § 5 statutu GDDKiA stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury nr 3, poz. 8 i nr 7, poz. 28 oraz Dz. Urz. Ministra Transportu i Budownictwa z 2006 r. nr 3, poz. 60), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nadał GDDKiA regulamin organizacyjny. Zgodnie z § 26 pkt 10 powyższego regulaminu uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rozpatrywanie wniesionych w tych sprawach środków zaskarżenia należy do Oddziału GDDKiA. Stąd też Dyrektor Oddziału, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora i zgodnie z regulaminem organizacyjnym, wydał zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej - p.p.s.a.). Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Przyjmując więc dopuszczalność postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. stwierdzić trzeba, iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, a więc w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem w rozumieniu przepisów tego kodeksu. Wydane w dniu [...] postanowienie, a także postanowienie z dnia [...] wydane było przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia dla sprawy okoliczność, że w ramach dekoncentracji kompetencji tego organu oba postanowienia wydane zostały przez Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W myśl bowiem § 2 ust. 1 Statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Generalny Dyrektor kieruje swoim aparatem pomocniczym w postaci Generalnej Dyrekcji m.in. przy pomocy dyrektorów oddziałów, przy czym w myśl ust 2 tego samego § 2 zakres czynności osób wymienionych w ust. 1 ustala Generalny Dyrektor. Niezależnie od tego w skardze kasacyjnej powołano się na regulamin organizacyjny Generalnej Dyrekcji, w którym, jak podniesiono § 26 pkt 10 powierzono oddziałom Generalnej Dyrekcji uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rozpatrywanie wniesionych w tych sprawach środków prawnych. Powołane przepisy prawa wewnętrznego potwierdzają zarzut skargi kasacyjnej, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji nie nastąpiło w sprawie wydanie zaskarżonego do tego Sądu postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działał więc w granicach kompetencji Generalnego Dyrektora, będącego "ministrem" w rozumieniu k.p.a. Tak więc od postanowienia tego organu na podstawie art. 106 § 5 w zw. z art. 144 i 127 § 3 k.p.a. służył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Co prawda w zaskarżonym postanowieniu, a także w postanowieniu wydanym w I instancji nie zamieszczono klauzuli "z upoważnienia Generalnego Dyrektora", ten mankament nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć przy tym można, że w wyroku Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2000 r., III RN 189/99, OSNAP 2001, nr 8, poz. 248 przyjęto, iż nie istnieje obowiązek zamieszczania w decyzji klauzuli "z upoważnienia" organu, gdyż nie wynika on z art. 107 § 1 k.p.a. Pogląd ten nie jest jednak trafny, nie można bowiem zapominać, że w myśl powołanego przepisu decyzję wydaje organ administracji, jeżeli więc nie podpisuje jej piastun funkcji organu, to jak należy jednak w myśl art. 268a k.p.a. zastosować taką klauzulę. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może odnieść się do okoliczności, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] wydane zostały przez tego samego pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - zastępcę Dyrektora Oddziału w S.. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.