IV SA/Wr 265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1.2.3.4. i ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] , wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda D. , jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, stwierdził nieważność § 4 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że uchwała w podstawie prawnej wskazuje art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), który stanowi: "1. Niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania." W toku badania legalności uchwał organ nadzoru stwierdził, iż § 4 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 5 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. W § 4 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 5 uchwały postanowiono: "1. W celu racjonalnego i jawnego gospodarowania środkami finansowymi, dyrektorzy (kierownicy) jednostek powołują komisję do rozpatrywania podań nauczycieli o przyznanie zasiłku, zwaną dalej komisją. Zadaniem komisji jest przyjmowanie i opiniowanie wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej. 2. W skład komisji wchodzą: a) jeden przedstawiciel pracodawcy, b) jeden przedstawiciel rady pedagogicznej, c) po jednym przedstawicielu nauczycielskich związków zawodowych. 3. Opinie komisji są podejmowane zwykłą większością głosów. 4. Wnioski i opinie komisji są ewidencjonowane w rejestrze, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. 5. Członkowie komisji składają oświadczenia o tajemnicy danych, osób ubiegających się o przyznanie pomocy zdrowotnej". Tym samym Rada Miasta i Gminy W. ustanowiła obowiązek powołania szczególnych organów działających w ramach struktury szkół prowadzonych przez Gminę W. , których zadaniem jest rozpoznawanie i opiniowanie wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej. W skład tychże komisji wchodzić mają przedstawiciel pracodawcy, rady pedagogicznej oraz związków zawodowych. Wojewoda D. stwierdził, że unormowanie powyższe sprzeczne jest z art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl art. 60 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności organy szkoły lub placówki oraz ich kompetencje. Oznacza to, że powoływanie jakichkolwiek organów w ramach struktury szkoły (poza organami obligatoryjnymi przewidzianymi ustawą) nastąpić może tylko w formie statutu szkoły. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, statut szkoły uchwala rada szkoły. Jeśli zaś organ taki nie występuje w danej szkole, jego kompetencje w tym zakresie przejmuje rada pedagogiczna (art. 52 ust. 2 ustawy). Zatem tylko i wyłącznie te organy mogą kształtować strukturę wewnętrzną organów szkoły w drodze uchwalenia lub zmiany statutu, oczywiście z uwzględnieniem przepisów ustawowych. Rada gminy nie ma w tym zakresie kompetencji za wyjątkiem przypadku podejmowania uchwały w sprawie utworzenia nowej szkoły. Wówczas rada gminy nadaje szkole pierwszy statut w ramach aktu założycielskiego (art. 58 ust. 6 ustawy). Poza tym przypadkiem, rada gminy nie może własną uchwałą, bez wyraźnego upoważnienia, tworzyć organów szkoły. Z uwagi na fakt, że Rada Miasta i Gminy W. utworzyła dodatkowe organy w szkołach prowadzonych przez Gminę, działając poza zakresem swoich kompetencji, Organ Nadzoru stwierdził, że regulacja taka narusza przepisy prawa w sposób istotny. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. wniosła o jego uchylenie w całości. Nadto podniosła, że stosownie do treści art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela rada gminy jako organ prowadzący szkołę określa rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz warunki i sposób ich przyznawania. Rada Miasta i Gminy W. w ramach powyższej delegacji w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] , w której zobligowała dyrektorów szkół do powołania komisji do rozpatrywania podań nauczycieli o przyznanie zasiłku (§ 4 uchwały). Wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym komisja, o której mowa powyżej nie jest organem szkoły w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty (organami tymi są dyrektor, rada pedagogiczna i tzw. organy społeczne takie jak: rada rodziców, rada szkoły, czy samorząd uczniowski) i nie pozostaje w związku ze strukturą organizacyjną szkoły, a zatem mogła być powołana uchwałą rady gminy jako organ pomocniczy dyrektora jednostki, który zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały dysponuje środkami finansowymi przeznaczonymi na pomoc zdrowotną. Należy też zauważyć, że osobą uprawnioną do podejmowania decyzji o przyznaniu pomocy jest dyrektor, który niewątpliwie jest organem szkoły (§ 4 ust. 6 uchwały). Komisja zaś jest organem dyrektora, która pełni funkcję doradczo-opiniującą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto dodał, iż dotychczasowe orzecznictwo organów administracji (Organu Nadzoru) oraz sądów administracyjnych wskazuje na brak prawnie dopuszczalnej możliwości powoływania, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podmiotów (komisji, zespołów) o charakterze opiniodawczo- konsultacyjnym uczestniczących w realizacji określonych zadań danej jednostki samorządu terytorialnego i mających wpływ na konkretny proces decyzyjny. Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. środkami finansowymi przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli dysponują dyrektorzy (kierownicy) jednostek oświatowych Gminy. Jak stanowi art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty: "1. Dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz; sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2; sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne; realizuje uchwały rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjęte w ramach ich kompetencji stanowiących; dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki; wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych; współdziała ze szkołami wyższymi oraz zakładami kształcenia nauczycieli w organizacji praktyk pedagogicznych; odpowiada za właściwą organizację i przebieg sprawdzianu i egzaminów, o których mowa w art. 9 ust. 1, przeprowadzanych w szkole lub placówce". Ponadto wedle art. 39 ust. 3 i ust. 4 tejże ustawy "dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. 4. Dyrektor szkoły lub placówki w wykonywaniu swoich zadań współpracuje z radą szkoły lub placówki, radą pedagogiczną, rodzicami i samorządem uczniowskim." W świetle powyższego, dyrektor jako kierownik zakładu pracy, w sprawach dotyczących treści stosunków pracy nauczycieli zatrudnionych w danej szkole (placówce oświatowej) działa jednoosobowo. Wyjątki od tej zasady określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego - ustawy o systemie oświaty (np. art. 39 ust. 3 pkt 3), czy ustawy - Karta Nauczyciela, a realizując powierzone mu zadania, dyrektor szkoły (placówki) współpracuje ze ściśle określonymi ustawowo podmiotami (czy też organami). Powołanie, w strukturze organizacyjnej szkoły, odrębnego podmiotu uczestniczącego w ściśle określony sposób w procedurze przyznawania danego rodzaju świadczeń musi mieć oparcie (podstawę) w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Prawną możliwość powołania przez organy jednostek samorządu terytorialnego podmiotów opiniodawczo-konsultacyjnych (mających postać komisji, rad, zespołów) przewidują np.: art. 48 ustawy o systemie oświaty, art. 44b, art. 45 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, * art. 41 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ani norma kompetencyjna określona w art. 72 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnił organu stanowiącego do nakładania obowiązku powołania przez dyrektorów szkół lub innych gminnych placówek oświatowych przedmiotowego rodzaju komisji. Komisja opiniodawcza, której celem jest przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej osobie uprawnionej nie jest i nie może być organem szkoły. Z tego faktu, inaczej niż stanowi treść skargi, nie można wyprowadzić uprawnienia rady gminy do ustalenia obowiązku powołania opiniodawczego organu dyrektora szkoły lub innej jednostki oświatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola obejmuje zatem materialną i formalną prawidłowość zaskarżonego aktu. Jako podstawę prawną uchwały, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, Rada Miasta i Gminy W. przyjęła art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), który stanowi, że niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej. W rozważanej sprawie organ nadzoru uznał, iż § 4 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 5 kontrolowanej przez niego uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, w tym przepisów stanowiących jej podstawę materialnoprawną, a także przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Według Wojewody D. powoływanie jakichkolwiek organów w ramach struktury szkoły (poza organami obligatoryjnymi przewidzianymi ustawą) nastąpić może jedynie w formie statutu szkoły. Zaś w myśl art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, statut szkoły uchwala rada szkoły. Jeśli organ taki nie występuje w danej szkole, jego kompetencje w tym zakresie przejmuje rada pedagogiczna (art. 52 ust. 2 tej ustawy). Rada gminy zaś, poza przypadkiem utworzenia nowej szkoły i nadania jej pierwszego statutu w ramach aktu założycielskiego, nie może bez wyraźnego upoważnienia, własną uchwałą tworzyć organów szkoły, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Możliwość powołania komisji do rozpatrywania podań nauczycieli o przyznanie zasiłku, których zadaniem jest przyjmowanie i opiniowanie wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej, a zatem utworzenia dodatkowych organów w szkołach prowadzonych przez Gminę W. nie mieści się w kompetencjach jej Rady. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącej Gminy, iż powołana komisja nie pozostaje w związku ze strukturą organizacyjną szkoły, tak więc, mogła zostać powołana uchwałą Rady jako organ pomocniczy dyrektora jednostki. Jest ona bowiem wyraźnie włączona w funkcjonowanie szkoły. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą, którą kontynuuje Sąd w tym składzie orzekającym, powoływanie tego rodzaju komisji poza ramami wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym może zachodzić wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby tryb działania. Oznacza to, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania świadczenia obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny oraz ustalenie porządku ich przyznawania rozumianego jako system działań uwzględniających ustaloną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. W zakresie pojęciowym "kryteriów i trybu" nie mieści się natomiast kompetencja organu do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg taki, polegający na utworzeniu dodatkowego ciała (zespołu), któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym, prowadziłoby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową (wyrok NSA OZ Wrocław z dnia 4 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA/Wr 1948/02, OwSS 2005/3/68). Dodać przy tym trzeba, iż z unormowań zawartych w art. 39 ustawy o systemie oświaty określających kompetencje dyrektora (kierownika) szkoły (placówki) wynika, iż to w jaki sposób, w jakim kształcie organizacyjnym realizuje on ciążące na nim, wynikające z przepisów prawa obowiązki, pozostawić należy jego uznaniu. Wobec powyższego, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.