II SA/Sz 526/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. M; kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , z dnia [...]r., znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych w lokalach nr [...], w budynku mieszkalnym nr [...] w miejscowości [...], działka nr [...], obręb [...], usytuowanych w ścianie budynku graniczącej z działką nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął w dniu [...] r., postępowanie w sprawie otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku zlokalizowanej przy granicy z działką nr [...] w [...]. W wyniku postępowania ustalono, że w ścianie tej znajduje się siedem okien należnych do czterech mieszkań, a na zewnętrznej stronie ściany znajdują się dwa piony kanalizacyjne i ocieplenie parteru wykraczające poza granicę geodezyjną działki. Ustalono również, że przedmiotowe okna powstały w latach sześćdziesiątych, osiemdziesiątych, a jedno w [...] r. Organ uznał, że istniejący stan faktyczny jest sprzeczny z obowiązującymi obecnie przepisami prawa określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, które nie pozwalają na sytuowanie ścian budynków z otworami okiennymi lub drzwiowymi przy granicy działki sąsiedniej, a więc budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym W związku z tym w dniu [...] r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydał decyzję nakazującą Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w [...], likwidację okien. W postępowaniu odwoławczym, powyższa decyzja została przez organ II instancji uchylona z powodu przyjęcia niewłaściwego trybu postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji przyjął jako podstawę prawną przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i aktów wykonawczych obowiązujących w czasie wykonania otworów okiennych. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 37- 40 Prawa budowlanego z 1974 r., oraz § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego. Od decyzji odwołał się S; M, wnioskując o zamurowanie okien i zarzucając naruszenie art. 2 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 44 ust. 1 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975r. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe okna wykonane zostały w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, a jedno w [...] roku. Z przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. i 1974 r. oraz rozporządzeń w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wynika, że roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowych okien nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, wymagały natomiast zgłoszenia właściwemu organowi (§ 3 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r.). Przedmiotowe budynki, w tym również zabudowa obecnej działki nr 192, stanowiły własność państwową, a dysponowało nimi Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej - ówczesny administrator obiektów. Podanie z czerwca [...] r. B. W, lokatora mieszkania nr [...], do tego przedsiębiorstwa i odpowiedź na to pismo, wskazują inwestora wykonanych okien. Kopia pisma Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającego projekt zmiany elewacji (wymianę okien w mieszkaniu I. T.), adresowanego do ówczesnego administratora budynku tj. Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej świadczy, że zachowano obowiązujące procedury. Urząd Miasta i Gminy był organem właściwym w sprawie. W związku z tym przedmiotowe okna zostały wykonane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Nie naruszono też przepisów dotyczących warunków technicznych, gdyż odległości między budynkami, poza terenami zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, były regulowane przepisami przeciwpożarowymi, a mianowicie: § 20 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził, że w świetle tego przepisu przez "budowę" rozumie się budowę obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, natomiast w ust. 3 przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a delegacja zawarta w ust. 4 wskazuje na rozporządzenie, w którym określono zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Z powołanego w zaskarżonej decyzji § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r., nie wynika, że wybicie otworów okiennych w ścianie budynku wymagało pozwolenia na budowę. Nie wykonano bowiem wymiany ściany nośnej, co sugeruje skarżący. Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczą procedury legalizacyjnej robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przedmiotowe okna stanowią niewątpliwie ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącego, ale nie była to wada ukryta w momencie zakupu działki (nieruchomości zabudowanej). Ewentualne przekroczenie obecnej granicy z działką nr [...], przez piony kanalizacyjne oraz izolację cieplną ściany parteru budynku jest, zgodnie z oceną organu I instancji, sprawą cywilną. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 4 pkt 8 i 9 oraz art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46); § 3 w zw. z § 4 i 5 oraz § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197); art. 2 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229); § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48); § 78 ust. 1 w zw. z § 76 ust. 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38. poz. 196); § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38. poz. 197); § 20 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego; § 17 i § 18 oraz § 203 w zw. z § 202 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62); art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118); 2/ przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 136 kpa. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, do czego był zobowiązany w myśl art. 7 i art. 77 kpa. Nie zwrócił, bowiem uwagi na sprzeczność między ustaleniami faktycznymi organu I instancji, co do charakteru zabudowy, w której znajduje się budynek, w którym wykonano otwory okienne. Z decyzji z [...] r. zdaje się wynikać, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek ten jest budynkiem wolnostojącym, a z decyzji z [...] r., że budynek znajduje się w zabudowie zwartej. Okoliczność ta ma znaczenie dla określenia, czy ściana, w której wybito otwory okienne jest ścianą przeciwpożarową. Poza tym organy obu instancji nie ustaliły dokładnie, kiedy wybito otwory okienne, co wobec zmiany stanu prawnego ma znaczenie dla określenia, jakie procedury obowiązywały w czasie wykonywania robót. Ustalając okres, w którym zostały wybite otwory okienne organy nadzoru budowlanego oparły się na wyjaśnieniach uczestników postępowania, którzy nie mieli interesu w należytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy. Nie próbowano natomiast poszukać innych środków dowodowych. Organ odwoławczy, wbrew zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dowodom uznał, że wybicie okien w ścianie budynku zostało przeprowadzone z zachowaniem obowiązujących procedur, o czym ma świadczyć decyzja zatwierdzająca projekt wymiany okien w mieszkaniu I. T. Wbrew twierdzeniu organu nie dysponowała ona wymaganymi zezwoleniami, wymiana okien nie jest bowiem równoznaczna z wybiciem otworów okiennych. Co do wybicia okien w innym mieszkaniach brak nawet takiego dokumentu. Przeciwnie żaden z uczestników postępowania nie twierdził nawet, że o zgodę się ubiegał, albo, że zamiar wybicia okien zgłaszał właściwemu organowi. Przyjęcie zatem, że zostały zachowane obowiązujące procedury stanowi naruszenie swobodnej oceny dowodów o której mowa w art. 80 kpa. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał należycie podstawy prawnej swej decyzji, naruszając ewidentnie art. 107 § 1 i 3 kpa. Brak ten w znacznym stopniu utrudnia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Zwłaszcza, że w sprawie zastosowanie mają różne przepisy prawa materialnego. Stanowisko organu II instancji jest niekonsekwentne, ponieważ w decyzji z [...] r. wytyka Powiatowemu Inspektorowi, że wadliwie zastosował art. 66 zamiast art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), natomiast w zaskarżonej decyzji wskazuje, że art. 50 i 51 dotyczą procedury legalizacji robót budowlanych. Zdaniem skarżącego zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z 1961, 1974 i 1994 r. i przepisy wykonawczych do tych ustaw, przede wszystkim art. 1 ust. 4 pkt 8 i 9 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46), w odniesieniu do otworów okiennych wykonanych w latach sześćdziesiątych. Przepisy te definiują pojęcia budowy i remontu. Artykuł 1 ust. 4 pkt 8 jako budowę traktuje także przebudowę i remont, a pkt 9 tego ustępu za remont uważa, zgodnie zresztą z potocznym rozumieniem tego terminu, roboty budowlane w istniejących obiektach budowlanych nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia ani wyglądu zewnętrznego. Wykonanie otworów okiennych powoduje zmianę wyglądu zewnętrznego budynku. Oznacza to, że wykonanie otworów okiennych, w latach sześćdziesiątych, nie można traktować jako remont, co uczynił organ I instancji w decyzji z [...] r., co kwestionował skarżący, a do czego nie ustosunkował się Wojewódzki Inspektor. Wybicie otworów okiennych jest przebudową, traktowaną w prawie budowlanym z 1961 r. jako budowa. Artykuł 36 ust. 3 upoważnił Przewodniczącego Komitetu Budownictwa do określenia obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa nie wymaga uzyskania ani pozwolenia ani zgłoszenia. Z upoważnienia tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38. poz. 197). W § 3 tego rozporządzenia określono, że przed przystąpieniem do budowy albo do wykonania robót budowlanych z wyjątkiem wymienionych w § 4, należy zgłosić o tym powiatowemu organowi państwowego nadzoru budowlanego albo uzyskać od tegoż organu pozwolenie na budowę. W 27 punktach § 4 tego rozporządzenia nie wymienia się takich robót budowlanych, które można by zaliczyć do wybicia otworów okiennych. Tak więc wybicie otworów okiennych w latach sześćdziesiątych wymagało zgłoszenia do właściwego organu albo uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie, czy wybicie otworów okiennych wymagało zgłoszenia, jak uważa Wojewódzki Inspektor, czy uzyskania pozwolenia na budowę, jak uważa skarżący, organem właściwym był organ do spraw budownictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (art. 73 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r.), nie zaś Urząd Miasta i Gminy , który wówczas nie istniał. Nadużyciem jest wnosić z pisma Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] r. zatwierdzającego projekt zmiany elewacji, że uzyskano pozwolenie na budowę, albo że zawiadomiono właściwy organu (§ 6 ust. 2 pkt 1cyt. rozporządzenia). Zdaniem skarżącego z porównania § 3 i § 5 ust 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia wynika, że wybicie okien w ścianie przeciwpożarowej i konstrukcyjnej budynku wymagało pozwolenia na budowę. Ten ostatni przepis mówi o zgłoszeniu robót budowlanych polegających na remoncie elementów budowlanych obiektu bez dokonywania zmiany charakteru i właściwości elementów konstrukcyjnych. Naruszenie integralności ściany konstrukcyjnej budynku przez wykonanie w niej otworów powoduje zmianę jej właściwości. Tak więc myli się organ odwoławczy twierdząc, że wykonanie otworów okiennych w latach sześćdziesiątych, nie wymagało pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia. Wykonanie otworów okiennych dokonane w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych należy ocenić w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., które podobnie jak Prawo budowlane z 1961 r. określa budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Nie definiuje natomiast remontu. Nie ma jednak podstaw do wniosku, że pojęcie remontu uległo zmianie. Po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1974 r. jako remont należy uważać roboty budowlane w istniejących obiektach budowlanych nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia ani wyglądu zewnętrznego. Wybicie otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej budynku nie jest odtworzeniem jej stanu, lecz stanowi istotną zmianę w jej parametrach technicznych i konstrukcji całego budynku, a także w wyglądzie zewnętrznym. W konsekwencji należy stwierdzić, wbrew stanowisku organu odwoławczego, że w myśl § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia 20 lutego 1975 r. wybicie otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok z 27 maja 1989r., III ARN 6/87, OSNC 1988/11/161 oraz uchwały z 13 września 1989 r., II AZP 11/98 i z 26 września 1990 r., III AZP 3/90, OSNC 1991/1/2). Uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. było zasadą. Dopiero wyraźne zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę dokonane w rozporządzeniu z 20 lutego 1975 r. uprawniało do przyjęcia, że roboty budowlane można prowadzić bez jego uzyskania. W zaskarżonej decyzji słusznie powołano się na przepisy dotyczące warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki. Gdyby, bowiem wykonujący otwory okienne w ścianie przedmiotowego budynku zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o uzyskanie pozwolenia na budowę, do czego byli zobowiązani zdaniem skarżącego, albo zgłosili do tego organu zamiar, jak wskazuje Inspektor Wojewódzki, organ nadzoru przed wydaniem pozwolenia albo przed zawiadomieniem o przyjęciu do wiadomości zgłoszonych robót, winien sprawdzić czy zamierzone roboty nie spowodują, że budynek przestanie spełniać wymagane warunki techniczne. W stosunku do robót wykonanych w latach sześćdziesiątych obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196). W myśl § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia ściany między budynkami w zabudowie zwartej (zabudowa ul. [...] w [...]) powinny posiadać charakter ścian przeciwpożarowych. W takich ścianach otwory są dopuszczalne przy zachowaniu warunków: ilość i wielkość otworów ograniczona do zaspokojenia niezbędnych potrzeb użytkowych i ewakuacyjnych, otwory powinny być zaopatrzone w drzwi samoczynnie zamykające się, wykonane z materiałów niepalnych (§ 76 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Z powołanych przepisów wynika, że wykonywanie otworów okiennych w takich ścianach jest niedopuszczalne. Podobnie § 203 w zw. z § 202 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) reguluje kwestie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku o zabudowie zwartej. Powołane przez Wojewódzkiego Inspektora przepisy § 20 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz § 17 i 18 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. nie mają w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczą budynków wolnostojących, a nie w zabudowie zwartej. Orzekając co do istoty sprawy Wojewódzki Inspektor winien na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazać likwidację otworów okiennych. Skoro tego nie zrobił, zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) uzasadniające wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zwrócił też uwagę na przewlekłość postępowania przed organem II instancji, który wydał decyzję po pięciu miesiącach od wniesienia odwołania i po dwóch ponagleniach skarżącego, czym naruszył art. 12 § 1 kpa i art. 35 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, dotyczących wykonania otworów okiennych, w szczególności nie ustalił dokładnie kiedy te otwory wykonano. Ustalenie to ma istotne znaczenie, ponieważ od tego zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Prace budowlane związane z wybiciem otworów okiennych dokonano w różnym czasie w związku z tym niezbędna była analiza przepisów obowiązujących w dacie wykonania poszczególnych robót, a mianowicie Prawa budowlanego z 1961 r., z 1974 r. oraz z 1994 r. jak również przepisów wykonawczych do tych ustaw. Organ I instancji przeprowadził wprawdzie rozprawę w dniu [...]r., ale nie poczynił w jej trakcie dokładnych ustaleń, co do daty wykonania otworów okiennych. W tym zakresie winien był przejawić z urzędu większą aktywność dowodową, podczas przesłuchania uczestników postępowania, między innymi zadawać szczegółowe pytania istotne dla wyjaśnienia sprawy, a nie poprzestawać na biernym zaprotokółowaniu oświadczeń przesłuchiwanych osób. Poza tym na organie spoczywa powinność działania z urzędu i poszukiwania innych jeszcze środków dowodowych w celu prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dopiero właściwie ustalony stan faktyczny sprawy stanowi przesłankę dokonania subsumcji tj. przyjęcia, że ustalone fakty wypełniają hipotezę określonej normy prawa materialnego, w tym wypadku przepisów Prawa budowlanego. Jak już wskazano w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie, z uwagi na zmiany stanu prawnego, przepisy Prawa budowlanego z lat 1961, 1974 i 1994, jak również wydane na ich podstawie rozporządzenia wykonawcze. Organ winien, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w zależności od ustalonego stanu faktycznego wziąć pod uwagę następujące przepisy, a mianowicie ustawę z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46), w kwestii robót budowlanych wykonanych w latach sześćdziesiątych. W ustawie tej zdefiniowano pojęcie budowy i remontu. W myśl art. 1 ust. 4 pkt 8 określenie "budowa" oznacza również nadbudowę, przebudowę, rozbudowę oraz remonty obiektów budowlanych, natomiast zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy "remont" to również wykonywanie robót budowlanych w istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem robót dotyczących bieżącej konserwacji tych obiektów, polegających na dokonywaniu drobnych napraw, konserwacji i malowania elementów budowlanych oraz instalacyjnych obiektu, nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia lub wyglądu zewnętrznego obiektu budowlanego. Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że wykonanie otworów okiennych powoduje zmianę wyglądu zewnętrznego budynku, a zatem wykonanie otworów okiennych w stanie prawnym z lat sześćdziesiątych nie może być uznane jako remont, jak niewłaściwie przyjął organ I instancji a zaaprobował organ odwoławczy. W stosunku do prac budowlanych wykonanych w latach siedemdziesiątych, osiemdziesiątych i w [...] roku, należy zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które również, jak poprzednie Prawo budowlane z 1961 r., określało budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Wprawdzie niezdefiniowano pojęcia remontu, ale jak zasadnie wskazano w skardze brak jest przesłanek do przyjęcia, że pojęcie remontu uległo zmianie. Natomiast w Prawie budowlanym z 1974 r. za remont należy uważać roboty budowlane w istniejących obiektach budowlanych nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia ani wyglądu zewnętrznego. Wykonanie otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej budynku jest istotną zmianę jej parametrów technicznych jak i konstrukcji budynku, poza tym zmienia jej wygląd zewnętrzny. Należy zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wykonanie otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że wbrew w deklaracji zawartej w uzasadnieniu organu odwoławczego o analizie przepisów Prawa budowlanego z 1961 i 1974 roku oraz odpowiednich rozporządzeń wykonawczych, takiej pogłębionej i właściwej analizy nie dokonano, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.