III ARN 6/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj. Sędziowie SN: G. Bieniek (sprawozdawca), H. Ciepła, W. Łysakowski, M. Sychowicz.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, K. Lewandowskiego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mariana K. na decyzję dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 5 maja 1986 r. w przedmiocie rozbiórki okratowania na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego PRL, od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 1 października 1986 r.:uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję: dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 5 maja 1986 r. (...) i kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w K. z dnia 18 marca 1986 r. (...).Uzasadnienie faktyczneNa zlecenie Mirosława T. zamontowano kraty w otworach okiennych i loggi w zajmowanym przez niego lokalu mieszkalnym nr (...) znajdującym się w budynku położonym przy ul. K. (...) w K., a należącym do (...) Spółdzielni Mieszkaniowej.Decyzją z dnia 18 marca 1986 r. nr (...) skorygowaną postanowieniem z dnia 24 marca 1986 r. zastępca kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w K. nakazał inwestorowi Mirosławowi T. dokonanie demontażu okratowania loggi, jako założonego samowolnie, bez uzyskania wymaganego pozwolenia budowlanego. Na skutek odwołania wniesionego przez Mirosława T. zastępca dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia 5 maja 1986 r. nr (...) uchylił wydane przez organ pierwszej instancji polecenie demontażu okratowania, przyjmując, że: wydano je bezpodstawnie, gdyż założenie krat nie wymaga pozwolenia budowlanego, i w związku z tym nie dopuszczono się samowoli budowlanej; zostało skierowane do niewłaściwej osoby, tj. lokatora mieszkania, zamiast do właściciela budynku.Rozstrzygnięcie to zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zainteresowany sprawą Marian K., zamieszkały w tym samym domu nad lokalem zajmowanym przez Mirosława T. Zarzucił on organowi administracji państwowej II stopnia przyjęcie za podstawę wydanej decyzji błędnego założenia, że okratowanie okien i loggi nie wymaga pozwolenia budowlanego i że polecenie demontażu już założonego urządzenia nie mogło być skierowane do inwestora Mirosława T.Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 1986 r. oddalił skargę na decyzję dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K., podzielając w zasadzie pogląd wyrażony w tej decyzji.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prokurator Generalny PRL, zarzucając rażące naruszenie prawa, zwłaszcza art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz przepisów § 44 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) i § 271 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie tego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji zastępcy dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ administracji państwowej.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Podstawowy problem, który wymaga wstępnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy założenie krat zewnętrznych w otwory okienne, drzwiowe bądź okratowanie balkonu, loggi itp., wymaga pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W tej kwestii jedynie organ administracji państwowej stopnia podstawowego zajmował konsekwentnie pozytywne stanowisko. Organ administracji państwowej II stopnia wyrażał w tym przedmiocie rozbieżne poglądy (por. uzasadnienie decyzji z dnia 13 grudnia 1985 r. i z dnia 5 maja 1986 r.), Naczelny Sąd Administracyjny zaś nie sformułował właściwie jednoznacznego stanowiska.Podejmując merytorycznie ten podstawowy problem wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane - z wyjątkiem rozbiórek, - można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie "robót budowlanych" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Już ta definicja robót budowlanych daje wystarczającą podstawę do wysnucia wniosku, że założenie krat na zewnątrz budynku (w otworach okiennych, drzwiowych, obudowanie kratą balkonu, loggi itp.) należy uznać za roboty budowlane, skoro chodzi o montaż "innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego". Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego mówi się ogólnie o urządzeniu wpływającym na wygląd obiektu budowlanego, nie wymaga się zaś, aby był to wpływ ujemny (np. w sensie zeszpecenia budynku). Jeśli zatem założenie kraty na zewnątrz budynku jest "robotą budowlaną", to w świetle art. 28 ust. 1 prawa budowlanego na wykonanie tych prac wymagane jest pozwolenie na budowę. W świetle tych postanowień zbędne zatem jest sięganie do treści art. 28 ust. 3 prawa budowlanego, który dotyczy budowy w miejscach publicznych, posągów, wodotrysków, obiektów architektury ogrodowej, urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych, kapliczek i innych obiektów kultu religijnego. Nie zachodzi też potrzeba odwoływania się do § 44 ust. 1 pkt 3 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), skoro przepis ten wiąże się z art. 28 ust. 3 prawa budowlanego. Celowe jest natomiast zwrócenie dodatkowo uwagi na to, że w art. 28 ust. 4 prawa budowlanego zawarto dla b. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska upoważnienie do określenia rodzajów robót budowlanych zwolnionych od obowiązku pozwolenia na budowę. To upoważnienie zostało wykorzystane w § 44 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., w którym wyliczono rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Wśród nich nie wymieniono założenia krat na zewnątrz budynku.Reasumując, treść art. 28 ust. 1 i art. 2 ust. 3 prawa budowlanego oraz § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. uzasadnia wniosek, że założenie krat na oknach zewnątrz budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego. Powyższą tezę potwierdza także § 271 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W świetle tego przepisu kraty okienne zostały zaliczone do elementów budynku na równi z balkonami, balustradami, loggiami itp.W tym stanie prawnym należy podzielić pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, że założenie na stałe krat na zewnątrz budynku w otworach okiennych, drzwiowych, a także zabudowanie kratami balkonu, loggi itp. nie może odbywać się bez kontroli wyspecjalizowanego organu administracji państwowej i bez uzyskania jego pozwolenia. W istocie bowiem do zadań tego organu - zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2, art. 54 i 57 prawa budowlanego - należy sprawowanie nadzoru techniczno-budowlanego m.in. przy wykonywaniu robót budowlanych. W ramach tego nadzoru organy administracji państwowej powinny m.in. ustalić, czy spełnione są warunki techniczne przy zakładaniu krat, o których mowa w § 271 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.Drugie zagadnienie, które wynikło w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie środki prawne przysługują organom administracji państwowej, o którym mowa w prawie budowlanym, w sytuacji ujawnienia założenia na budynku mieszkalnym krat, bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Środki te przewidziane zostały w art. 36-40 prawa budowlanego. W szczególności art. 36 przewiduje możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, w art. 37 przewidziano możliwość wydania nakazu przymusowej rozbiórki albo decyzji o przejęciu obiektu budowlanego na własność Państwa; wreszcie możliwe jest wydanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.W niniejszej sprawie bezprzedmiotowe jest oczywiście wstrzymanie robót. Organy administracji państwowej obu instancji nie zajęły natomiast stanowiska, czy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 40 prawa budowlanego. Chodzi o to, że organy administracji państwowej obu instancji rozpoznały sprawę w płaszczyźnie art. 546 prawa budowlanego, przy czym organ pierwszej instancji uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji o demontażu okratowania loggi, organ zaś drugiej instancji stwierdził, iż art. 40 w związku z art. 43 prawa budowlanego nie upoważnia do wydania decyzji skierowanej do lokatora mieszkania. Tymczasem art. 46 prawa budowlanego zamieszczono w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a więc w rozdziale regulującym obowiązki właściciela lub zarządcy w związku z użytkowaniem obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej nie chodzi przecież o naruszenie obowiązków właściciela lub zarządcy w zakresie użytkowania obiektu budowlanego. Istota sporu sprowadza się do tego, że wykonano roboty budowlane bez pozwolenia. W takiej zaś sytuacji znajdują zastosowanie art. 36, 37 i 40 prawa budowlanego, a nie przepisy regulujące utrzymanie obiektów budowlanych (art. 43-49 prawa budowlanego). Dostrzegł to Naczelny Sąd Administracyjny, który merytorycznie ocenił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 37 prawa budowlanego, a tym samym uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. Stanowiska tego, nie można aprobować z dwóch względów: po pierwsze, bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych nie można a priori zakładać, że w sprawie nie ma przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego; po wtóre, ani organy administracji państwowej, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważyły, czy w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania art. 40 prawa budowlanego.Te braki należy uzupełnić w toku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy czym należy zwrócić uwagę na dwie kwestie: po pierwsze, w toku ponownego rozpoznania w postępowaniu powinna uczestniczyć na prawach strony (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa, jako właściciel domu; po drugie, przedmiotem decyzji były jedynie prace budowlane dotyczące obudowania kratą loggi, tymczasem Mirosław T. założył także okratowanie w otworach okiennych i drzwiowych.Z tych względów, na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a., orzeczono jak w sentencji.