II AZP 11/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: Sędzia SN Z. Marmaj.Sędziowie SN: K. Kołakowski (spraw.), M. Sychowicz.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi H. K. i H. F. na decyzję Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Ł. z dnia 20 lipca 1988 r. (...) w przedmiocie rozbiórki okratowania po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 13 września 1989 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 68/89 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w zw. z art. 211 k.p.a.a) "czy założenie krat zewnętrznych w otwory okienne, drzwiowe bądź okratowanie balkonu, lodzi itp. wymaga pozwolenia na budowę, określonego w art. 28 i nast. prawa budowlanego",b) "czy w przypadku założenia takich krat poza środkami przewidzianymi w art. 36 prawa budowlanego, organowi administracji państwowej przysługują środki określone w art. 43-49 tego prawa":podjął następującą uchwałę:Założenie krat na zewnątrz okien, drzwi, balkonów i loggi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). W razie ich wykonania niezgodnie z obowiązującymi przepisami mają zastosowanie przepisy art. 36, 37 lub 40 prawa budowlanego.Uzasadnienie faktycznePrzedstawione zagadnienie prawne wzbudziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle następujących okoliczności faktycznych:Decyzją z dnia 3 czerwca 1988 r. wydaną w następstwie wystąpienia Spółdzielni Mieszkaniowej, a także Prokuratury Rejonowej dla Dzielnicy Ł. (powołującej się na stanowisko Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej wyrażone w piśmie z dnia 12 października 1987 r.), kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Ł., na podstawie art. 2 ust. 3 i art. 46 prawa budowlanego, zarządził likwidację (rozbiórkę) okratowania loggi w lokalu nr (...), przy ul. K. w Ł. W uzasadnieniu wskazał, że tego rodzaju roboty budowlane, wpływające na wygląd obiektu budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w "art. 28 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego" oraz zgody właściciela lub zarządcy budynku. Krata została zainstalowania bez takiego pozwolenia i zgody, w sposób niewłaściwy, gdyż stworzyła rodzaj drabiny ułatwiającej wejście do lokalu powyżej. Umieszczenie karaty w licu ściany frontowej wpływa także ujemnie na wygląd całego obiektu budowlanego.W odwołaniu skarżąca powołała się, iż kratę wzorowała na istniejącej na następnej klatce schodowej, choć w innych blokach Spółdzielni istnieje duża ich dowolność, nie szpeci ona budynku, gdyż nie jest od ulicy, a po dwukrotnym okradzeniu uznała za konieczne zabezpieczyć mieszkanie, do którego jest łatwy dostęp po istniejącym obok płocie. Organ II instancji przeprowadził oględziny, w toku których stwierdzono, że lokal na parterze jest niemieszkalny, zaś krata zainstalowana została na I piętrze w licu ściany frontowej budynku i łatwo po niej dostać się do lokalu na II piętrze.Opierając się na tych samych podstawach prawnych organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, dodając w uzasadnieniu, iż krata taka stanowi zagrożenie na wypadek pożaru.W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca skupiła się na wykazaniu racjonalności zabezpieczenia swego mienia i wskazała, że organy administracji nie dostrzegły istniejącego łatwego dostępu do jej mieszkania. Dodała, iż okratowała otwory okienne i balkonowe tak, jak robią to tysiące innych mieszkańców miasta i kraju.W odpowiedzi na tę skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i powołał się, że kwestia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę krat rozstrzygnięta została wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 1987 r., sygn. akt III ARN 6/87 (OSNCAP 1988, nr 11, poz. 161).Analizując pierwszą część przedstawionego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku, iż chodzi tu o montaż innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego, a zatem na tego rodzaju roboty budowlane - według art. 2 ust. 3 i art. 28 ust. 1 prawa budowlanego - wymagane jest pozwolenie na budowę, budzi wątpliwości. W wyroku z dnia 23 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1314/88 (w odpisie przedstawionym z aktami przez NSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Powołał się w tej mierze na przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 171, poz. 62), według którego okratowania są zaliczane do elementów budynku, zaś w ust. 2 tego przepisu elementy takie zostały odróżnione od urządzeń wpływających na wygląd budynku. "Okratowanie loggi nie jest więc urządzeniem wpływającym na wygląd budynku. Wyszczególnienie zaś w rozporządzeniu w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego robót i obiektów budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest wynikiem wyboru robót (obiektów), które ze względu na swój charakter powinny być objęte tym obowiązkiem. W przepisach tych nie można znaleźć przesłanek uzasadniających pogląd o potrzebie uzyskania pozwolenia na wykonanie okratowania loggi", nawet przy rozważaniu "bezpieczeństwa ludzi lub mienia".Podobne różnice poglądów występują - zdaniem tego Sądu - w powołanych wyrokach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wyboru środków przysługujących organowi budowlanemu w celu przeciwdziałania ewentualnym naruszeniom prawa.Uzasadnienie prawnePodejmując uchwałę Sąd Najwyższy miał na uwadze, co następuje:Poddany w wątpliwość pogląd Sądu Najwyższego opierał się na wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 prawa budowlanego. Z ustawowej definicji pojęcia "robót budowlanych", zawartej w art. 2 ust. 3 tego prawa, do których - w sposób niewątpliwy także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego - zaliczono montaż urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego, wyprowadzony został wniosek, że na wykonanie takich prac - stosownie do art. 28 ust. 1, a zatem bez potrzeby sięgania do treści art. 28 ust. 3 prawa budowlanego, a kolejno i do § 44 ust. 1 pkt 3 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) wiążącego się z przepisem art. 28 ust. 3 prawa budowlanego - wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazał Sąd Najwyższy na treść delegacji dla b. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, zawartej w art. 28 ust. 4 pr. bud., a upoważniającej do określenia rodzaju robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskani pozwolenia na budowę. W przepisie § 44 ust. 2 rozporządzenia b. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) i opartego na tym upoważnieniu, nie wymieniano założenia krat na zewnątrz budynku wśród robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.Naczelny Sąd Administracyjny zajmując odmienne stanowisko powołał się - przede wszystkim - na przepis § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. uznając, iż zaliczono w nim okratowanie do elementów budynku, w odróżnieniu od wymienionych w ust. 2 tego przepisu urządzeń wpływających na wygląd budynku. Na tym - a nie na przepisie ustawowym - oparł stwierdzenie, że okratowanie m.in. loggi nie jest urządzeniem wpływającym na wygląd budynku lecz jest elementem budynku. Rozpatrywanie sprawy pozwolenia na budowę takiego okratowania "oddzielnie" na tle ust. 1 i 3 artykułu 28 pr. bud. nie miałoby jednak - zdaniem tego Sądu - praktycznego znaczenia, gdyż delegacja zawarta w art. 28 ust. 4 pr. bud. odnosi się do obu tych sytuacji. Jej zaś treść można jedynie rozumieć jako zobowiązanie właściwego naczelnego organu administracji państwowej do określenia zakresu uzyskiwania pozwoleń na budowę, a więc - określenia rodzajów robót i obiektów budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przy takiej regulacji prawnej roboty i obiekty nie wymienione w rozporządzeniu wykonawczym nie są poddane obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Wyprowadzenie istnienia takiego obowiązku wprost z treści art. 28 ust. 1 lub 3 "musiałoby rodzić pytanie jaką rolę mają do spełnienia powszechnie obowiązujące przepisy" tego rozporządzenia. Tak też ta delegacja "została odczytana i wykonana" w przepisach rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przez dokonanie wyboru robót i obiektów, które ze względu na swój charakter powinny być objęte takim obowiązkiem.Pogląd ten nie jest uzasadniony.Naczelny Sąd Administracyjny, traktując powołany wyrok Sądu Najwyższego jako dotyczący jedynie konkretnej, indywidualnej sprawy, nie odniósł się do zawartej w jego uzasadnieniu argumentacji przemawiającej za odmiennym rozumieniem hierarchii rozpatrywanych przepisów. Przeciwko takiemu rozumieniu określenia "zakres", użytego w art. 28 ust. 4 pr. bud., przemawia bowiem wprost dalsza część tej delegacji, upoważniająca tegoż ministra do określenia "rodzajów robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Istnienie takiego obowiązku wynika więc - wbrew stanowisku NSA - z samej ustawy, nie zaś dopiero z rozporządzenia wykonawczego. Bez znaczenia jest więc sposób "odczytania" delegacji przez upoważnionego nią ministra, skoro prymat należy przyznać normie rangi ustawowej, choć i w tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny pominął - że w § 44 ust. 2 tego rozporządzenia enumeratywnie wymieniono w jakich sytuacjach nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Jak już wskazał Sąd Najwyższy - nie wymieniono tam montażu okratowania na zewnątrz budynku.Uzupełniająco można wskazać, że przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 3 pr. bud. nie mogą być rozważane zamiennie, z zatarciem ich normatywnej treści. Zakres unormowania w ust. 3 odnosi się wyraźnie do miejsc publicznych, chodzi więc w nim o tam wznoszone obiekty i urządzenia wpływające na wygląd obiektów budowlanych, które "również" wymagają pozwolenia na budowę. Na tle zaś art. 28 ust. 1 pr. bud. montaż urządzeń odnieść należy do samych obiektów budowlanych, nie zaś do ich otoczenia. Takiego samego rozróżnienia dokonano w § 44 ust. 3 lit. d - zbędnie zresztą - powtarzając za ustawodawcą czego wykonanie w miejscach publicznych wymaga pozwolenia na budowę. Trafny jest więc pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu powołanego wyroku, iż ten przepis odnoszony być powinien do art. 28 ust. 3 pr. bud., nie zaś do ust. 1 tego przepisu.Dostrzegając jednak potrzebę poszukiwania środków pozwalających organom nadzoru budowlanego na przeciwdziałanie "ewentualnym naruszeniom prawa" przy wykonywaniu robót polegających na okratowaniu loggi, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku uznał, że są nimi środki przewidziane w art. 36 lub 46 pr. bud. W tych ramach organ ten może egzekwować wymagania z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), dotyczące okratowań elementów budynku, jak też i inne wymagania niezbędne do doprowadzenia okratowania do stanu wymaganego przepisami. Nie odniósł się do poglądu wyrażonego uprzednio przez Sąd Najwyższy, że przepis art. 46 pr. bud. zamieszczony został w rozdziale dotyczącym obowiązków właściciela lub zarządcy w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, a nie takie obowiązki zostały w sprawie naruszone.Sąd Najwyższy w obecnym składzie pogląd ten podziela. Nawet bowiem gdyby uznać, że założenie stałych krat na zewnątrz budynku nie jest wykonywaniem robót budowlanych, a jedynie czynnościami związanymi z utrzymaniem obiektu budowlanego, to sięgnięcie do unormowań z tym związanych okazałoby się nieskuteczne. Prawidłowa wykładnia art. 46 pr. bud. musi prowadzić do wniosku, że nie mógłby on stanowić upoważnienia do wydania decyzji skierowanych przeciwko innym osobom niż właściciel lub zarządca budynku.W tego rodzaju sprawach, w tym także i w sprawie niniejszej, tego rodzaju okratowania montowane są - z reguły w budynkach spółdzielni mieszkaniowych samowolnie, tj. także bez zgody i wiedzy właściwych organów tych spółdzielni, przez członków zajmujących poszczególne lokale mieszkalne. Na skutek skarg innych członków spółdzielni lub z własnej inicjatywy właśnie organy tych spółdzielni występują niejednokrotnie do organów administracji o przeciwdziałanie samowoli budowlanej. Skierowanie decyzji do spółdzielni na podstawie art. 46 pr. bud., a nie do sprawcy samowolnego wykonania robót budowlanych, zmuszałoby je do sięgania po regulaminowe, a w ostateczności statutowe konsekwencje wobec swych członków, przy konieczności wykazania im, że ich działanie naruszyło - nie przepisy prawa budowlanego - a obowiązki wewnątrzspółdzielcze. Równie nieskuteczne, nawet gdyby podzielić stanowisko NSA, że dopuszczalne "na tle przepisów prawa sąsiedzkiego, objętych prawem cywilnym", byłoby poszukiwanie na drodze sądowej przez zagrożonych w swoich uprawnieniach współmieszkańców domów spółdzielczych ochrony prawnej przed samowolnym działaniem sąsiadów.W obecnym stanie prawnym jedynymi przepisami, mogącymi stworzyć podstawę do przeciwdziałania przez organy nadzoru budowlanego tego rodzaju wypadkom samowoli budowlanej, są przepisy art. 36, 37 lub 40 pr. bud. Ze względu na zakres związanych z tym robót w praktyce pierwszy z tych przepisów będzie mógł znaleźć niewielkie zastosowanie. Głównie więc rozważenia wymaga w każdej konkretnej sprawie możliwość sięgnięcia po środki z art. 37 względnie art. 40 pr. bud.Wbrew stanowisku NSA przepisy prawa budowlanego nie mogą być wykładane jedynie jako normy o charakterze technicznym. Założeniem ich jest bowiem zarówno zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 pkt 6 pr. bud.), jak i przeciwdziałanie powstawaniu zagrożeń dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnemu pogorszeniu warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 5 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud.). Jednym zaś z zadań nadzoru w budownictwie jest troska o właściwe rozwiązania urbanistyczno-architektoniczne obiektów budowlanych (§ 1 pkt 1 lit. b (rozp.) z dnia 20 lutego 1975 r.).Wszystkie te elementy muszą być więc brane pod uwagę przy ocenie konieczności sięgnięcia po - najskuteczniejszy - środek z art. 37 pr. bud., w tym także - powołany w tej sprawie przez organ II instancji - wzgląd na pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego budynku związane z zakresem działań ratowniczo-technicznych i wykorzystaniem otworów jako dróg ewakuacji mieszkańców w razie pożaru.Przeciwko sięganiu po rygorystyczne nawet środki nie mogą przemawiać motywy podawane na usprawiedliwienie samowolnych działań. Przy zgodnym z prawem postępowaniu mogą być one bowiem również zaspokojone, bez ujemnych następstw zarówno dla osób trzecich, jak i dla wyglądu obiektów budowlanych.Z tych względów i na podstawie art. 391 k.p.c. w zw. z art. 211 k.p.a. Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie, jak w podjętej uchwale.