I OSK 1612/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 515/06 w sprawie ze skargi Banku [...] S.A. [...] Oddział w J. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu w sprawie zapewnienia pomieszczenia higieniczno-sanitarnego palarni dla zatrudnionych pracowników 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Banku [...] S.A. [...] Oddział w J. na rzecz Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w R. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 515/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Państwowego Okręgowego Inspektora Pracy w R. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy w R. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu w sprawie zapewnienia pomieszczenia higienicznosanitarnego palarni dla zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. nakazem z dnia [...] lutego 2006r. nr [...], wydanym na podstawie art. 9 pkt 1 i 2 w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.), nakazał I Oddziałowi Banku [...] S.A. w J. zapewnić pomieszczenie higienicznosanitarne palarnię dla zatrudnionych pracowników i określił termin wykonania na dzień 31 sierpnia 2006r. Okręgowy Inspektor Pracy w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] utrzymał w mocy wskazany wyżej nakaz. Na tę decyzję Bank [...] S.A. I Oddział w J. złożył skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, podnosząc, że brak pomieszczenia na urządzenie palarni spowodował wprowadzenie całkowitego zakazu palenia w pomieszczeniach banku, a pracownicy zostali zapoznani z regulaminem pracy. Wskazano też, że przedłożony do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o bezwzględnym i całkowitym zakazie palenia wyrobów tytoniowych w instytucjach publicznych, czyni niecelowym nakaz urządzenia palarni. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 515/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Państwowego Okręgowego Inspektora Pracy w R. z dnia [...] kwietnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy w R. z dnia [...] lutego 2006 r., wskazując, że art. 233 K.p. zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia pracownikom odpowiednich urządzeń higienicznosanitarnych oraz do dostarczenia niezbędnych środków higieny osobistej oraz środków do udzielenia pierwszej pomocy w razie wypadku. Podkreślono, że w przepisie tym, jest mowa o urządzeniach higienicznosanitarnych, natomiast w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. nr 169, poz. 1650) w § 111 posłużono się wyrażeniami pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne. Sąd zwrócił uwagę, że w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia zamieszczono definicję "pomieszczeń higienicznosanitarnych", natomiast nie ma definicji "urządzeń higienicznosanitarnych", w związku z czym, Sąd dla potrzeb rozpoznawanej sprawy odwołał się do potocznego znaczenia "urządzenia" zawartego w "Słowniku języka polskiego", przyjmując, że "urządzeniem" jest rodzaj mechanizmu lub zespół elementów, przyrządów służących do wykonania określonych czynności, ułatwiających pracę. Sąd przyjął także pojęcie urządzenia sanitarnego, określonego w tymże Słowniku, którym jest urządzenie zainstalowane w danym pomieszczeniu służące do utrzymania higieny. Zatem zamontowanie urządzenia o charakterze sanitarnohigienicznym w danym pomieszczeniu powoduje, że pomieszczenie takie staje się częścią urządzenia sanitarnohigienicznego i z tego względu jest pomieszczeniem sanitarnohigienicznym. Z tego względu Sąd przyjął, że pomieszczenie sanitarnohigieniczne nie jest odrębną niezdefiniowaną kategorią pomieszczeń. W ocenie Sądu wprowadzone rozróżnienie pojęciowe nie wykracza poza delegację ustawową i nie jest sprzeczne z art. 233 k.p., w którym użyto wyłącznie wyrażenia "urządzenie higienicznosanitarne", w związku z czym Sąd uznał, że palarnia w rozumieniu powołanych przepisów jest pomieszczeniem higienicznosanitarnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z § 111 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika, że pracodawca jest zobowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana, a wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Jednak, w ocenie Sądu, sam fakt zaliczenia danego pomieszczenia do pomieszczeń sanitarnohigienicznych zgodnie z § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia na pracodawcę obowiązku utworzenia takiego pomieszczenia, ani też pracodawca nie ma obowiązku utworzenia wszystkich pomieszczeń sanitarnohigienicznych wymienionych w tym przepisie, zatem zatrudnienie przez pracodawcę pracowników tzw. "palących" nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku utworzenia palarni, bo nie jest to czynnik, czy kwalifikacja związana z wykonywaniem pracy. Sąd uznał, że decyzja o utworzeniu palarni w zakładzie pracy w części obejmującej pomieszczenia zamknięte należy do pracodawcy, właściciela lub zarządcy obiektu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U z 1996r. nr 10, poz. 55 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy w R. Państwowej Inspekcji Pracy, radca prawny S. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 233 K.p., § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r., nr 169, poz.1650) i § 40 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 1996r. nr 10, poz. 55 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej uprawniającej organy inspekcji pracy do nakazania pracodawcy utworzenia palarni w zakładzie pracy, a decyzja o utworzeniu palarni w zakładzie pracy w części obejmującej pomieszczenia zamknięte stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia należy do pracodawcy, właściciela lub zarządcy obiektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 233 K.p., "Pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higienicznosanitarne oraz dostarczyć niezbędne środki higieny osobistej, a także zapewnić środki do udzielania pierwszej pomocy w razie wypadku". Wolą ustawodawcy było szczegółowe uregulowanie wymagań w zakresie bhp, stąd zawarł delegacje ustawową w art. 23715 K.p.. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja Inspektora Pracy oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Okręgowego Inspektora Pracy, miały oparcie w przepisie prawa materialnego, to jest § 111 ust. 1 oraz § 40 załącznika nr 3 do powołanego rozporządzenia, z których treści wynika jednoznacznie obowiązek zapewnienia pracownikom palarni. W tym kontekście zatem nie ma większego znaczenia, iż przepis art. 233 K.p. posługuje się sformułowaniem urządzenie higienicznosanitarne. Wskazano ponadto, że, jak zauważył Sąd, rozróżnienie pojęciowe zawarte w rozporządzeniu na "urządzenia i pomieszczenia higienicznosanitarne", nie jest sprzeczne z art. 233 K.p. W związku z tym, w ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w R., nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że z przedmiotowego rozporządzenia wynika, iż utworzenie palarni jest wyłącznie decyzją właściciela lub użytkownika obiektu. Podkreślono bowiem, że skoro pracodawca nie może dyskryminować pracowników z tego powodu, że palą tytoń, to jest zobowiązany stworzyć takie warunki w zakładzie pracy, aby nałóg pracowników "palących" nie narażał na kłopoty zdrowotne pracowników niepalących. Wskazano ponadto, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych nie daje pracodawcy możliwości wprowadzenia bezwzględnego zakazu palenia tytoniu na terenie zakładu pracy. Taki zakaz obowiązuje bowiem tylko poza wyodrębnionymi miejscami co oznacza, że palenie tytoniu w zakładzie pracy powinno się odbywać w wyodrębnionych i odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach. Wynika to z wykładni gramatycznej i celowościowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymaga wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Rozpoczynając rozważania nad zasadnością niniejszej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 233 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie pomieszczenia higienicznosanitarne oraz dostarczyć niezbędne środki higieny osobistej, a także zapewnić środki do udzielenia pierwszej pomocy w razie wypadku. Rozwinięcie powyższego obowiązku stanowi przepis § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Wymagania dla tych pomieszczeń, w myśl § 111 ust. 2 powołanego rozporządzenia zostały określone w załączniku nr 3. Natomiast § 40 ust. 1 i 2 tego załącznika stanowi, że palenie tytoniu w zakładach pracy jest dozwolone wyłącznie w odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach (palarniach), wyposażonych w dostateczną ilość popielniczek, przy czym palarnie powinny być usytuowane w sposób nienarażający osób niepalących na wdychanie dymu tytoniowego. Natomiast z brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, wynika zakaz palenia tytoniu w zakładach pracy poza pomieszczeniami wyodrębnionymi i odpowiednio do tego przystosowanymi, przy czym ochrona taka jest możliwa do zrealizowania wyłącznie poprzez wydzielenie na terenie zakładu pracy pomieszczeń dostosowanych do palenia tytoniu, bez znaczenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest natomiast kwestia, czy palarnia znajdować się będzie na terenie pomieszczeń higienicznosanitarnych, czy też poza nimi. Chodzi wyłącznie o to, aby została zorganizowana w celu zagwarantowania ochrony pracowników niepalących przed negatywnymi skutkami wdychania dymu tytoniowego. Jednak chcąc poznać definicję "pomieszczeń i urządzeń sanitarnych", należy odwołać się do art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, który stanowi, że "pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana (ust.1). Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust.2)". Wobec tak określonego obowiązku pracodawcy istotny jest zakres znaczeniowy pojęcia "pomieszczenie higienicznosanitarne". Kwestię tę rozstrzyga § 2 ogólnych przepisów bhp, w którym to przepisie, dla uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych określeń i zwrotów użytych w rozporządzeniu prawodawca wprowadził legalne definicje niektórych pojęć, w tym definicję "pomieszczenia higienicznosanitarnego". W myśl § 2 pkt 2 omawianego aktu prawnego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "pomieszczeniach higienicznosanitarnych", rozumienie się przez to szatnie, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy, palarnie itp. Powyższa definicja ma charakter normatywny. Podkreślić przy tym należy, że powołany przepis oraz inne przepisy ustawy nie przewidują możliwości wprowadzenia przez pracodawcę bezwzględnego zakazu palenia tytoniu na terenie zakładu pracy. Zakaz ten obowiązuje tylko poza wyodrębnionymi miejscami, co oznacza że dopuszczalne jest palenie tytoniu w wyodrębnionych i przystosowanych pomieszczeniach. Pracodawca obowiązany jest zapewnić wykonanie takiego zakazu, co oznacza, że nie można go ani uchylić, ani zmienić jego ustawowego zakresu. Wynika z tego, iż zapewnienie pracownikom określonych pomieszczeń higienicznosanitarnych, w tym także palarni, jest bezwzględną powinnością pracodawcy. Nie zależy natomiast od uznania pracodawcy, w tym jego przekonań w kwestii palenia tytoniu, czy też sytuacji ekonomiczno-finansowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za błędne uznać należy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że sam fakt zaliczenia danego pomieszczenia do pomieszczeń sanitarnohigienicznych nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia na pracodawcę obowiązku utworzenia takiego pomieszczenia, a decyzja o utworzeniu palarni w zakładzie pracy należy do pracodawcy, właściciela lub zarządcy obiektu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie są usprawiedliwione, w konsekwencji czego skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej obejmował jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał ze swojego uprawnienia i uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.